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序論：在您撰寫土地利用總體規(guī)劃概念時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
中圖分類號TU99 文獻(xiàn)標(biāo)識碼A 文章編號 1674-6708（2012）64-0064-02
0引言
公眾參與土地利用總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的重要基本原則，公眾參與不僅可以平衡公眾利益與土地產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益之間的關(guān)系，同時為土地利用總體規(guī)劃的具體實施奠定了良好的基礎(chǔ)。土地利用總體規(guī)劃公眾參與從西方傳入中國，在中國的發(fā)展遇到了各種困難，同時社會的發(fā)展促使民眾參與的增多，也導(dǎo)致了新的變化。總而言之，公眾參與土地利用總體規(guī)劃機(jī)制的逐步完善必將會給公眾帶來更大的利益，對社會的發(fā)展起到重要的促進(jìn)作用。
1 土地利用總體規(guī)劃與公眾參與的概念
對土地利用總體規(guī)劃概念[1]的界定，不同的學(xué)者有不同的敘述，但是總體而言，土地利用總體規(guī)劃指的是在一定行政區(qū)域內(nèi)通過各級政府組織對土地進(jìn)行宏觀調(diào)控、綜合利用、戰(zhàn)略安排的一種綜合性規(guī)劃。
公眾參與概念的界定同樣沒有統(tǒng)一的結(jié)論，但是其兩個基本要素包括：1）公眾參與的主體是普通社會公眾或者組織，而不是國家的權(quán)力機(jī)構(gòu)或者土地利用總體規(guī)劃方面的專家；2）公眾參與的目的是影響政府公共決策，促進(jìn)其做出正確合理的判斷。因此，簡單而言，公眾參與是指作為參與主體的社會組織、單位或者個人，在權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)有針對性和目的性地參與政府公共決策并且能夠產(chǎn)生一定影響的社會活動。
2土地利用總體規(guī)劃中公眾參與的必要性
目前我國用地緊張，建設(shè)用地規(guī)模要壓縮，但東部要率先實現(xiàn)現(xiàn)代化、中部要崛起、西部大開發(fā)、東北要振興，基礎(chǔ)設(shè)施要跟上、新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)，幾乎所有地區(qū)都有加快發(fā)展用地的“正當(dāng)理由”。但是在土地利用總體規(guī)劃過程中，由于目前還沒有完備的公眾參與機(jī)制，導(dǎo)致規(guī)劃的結(jié)果不能很好的滿足公眾的需求和利益，這樣就會導(dǎo)致公眾的不滿和怨言，不利于經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。因此，土地利用總體規(guī)劃中公眾的參與是非常必要和重要的，主要體現(xiàn)在一下3個方面[2]：1）公眾參與是土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)在要求，一個好的土地利用總體規(guī)劃，不僅能夠造福社會，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，更切實關(guān)系到百姓的根本利益。因此，土地利用總體規(guī)劃，沒有公眾的參與，只依靠政府官員和規(guī)劃專家的意見是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的；2）公眾參與土地利用總體規(guī)劃可以有效保障土地的利用價值。土地利用總體規(guī)劃缺乏公眾的參與時，公眾對土地利用總體規(guī)劃的實施就會缺乏責(zé)任感和自覺性，導(dǎo)致規(guī)劃不能有效的貫徹落實，也就不能有效監(jiān)督濫占耕地、違反土地利用總體規(guī)劃等行為；3）公眾參與是監(jiān)督規(guī)劃實施的重要前提，對于土地利用總體規(guī)劃實施的監(jiān)督，應(yīng)該充分發(fā)揮廣大群眾的作用，只有公眾參與了才能有效制約破壞土地利用總體規(guī)劃的行為。而讓公眾參與和了解規(guī)劃是監(jiān)督的必要前提。
3目前土地利用總體規(guī)劃中公眾參與存在的問題
自1990年以來，公眾參與土地利用總體規(guī)劃的觀念從西方引入中國，從此公眾參與土地利用總體規(guī)劃越來越受到重視。許多地方積極探索實踐，通過媒體宣傳等方式讓公眾了解和參與土地利用總體規(guī)劃，使得公眾參與的機(jī)會逐漸增加。但是，公眾參與規(guī)劃的有關(guān)法規(guī)制度、組織機(jī)構(gòu)、監(jiān)督保證體系等還很不健全，甚至關(guān)于公眾參與的具體條件、內(nèi)容、方式等還需要進(jìn)一步的討論[3]。因此，總的來說，中國的土地利用總體規(guī)劃公眾參與行為仍處于初級階段，停留在 “象征性參與”的階段，與真正的公眾參與還有很長的距離，主要表現(xiàn)在目前制度建設(shè)仍然很不健全，如何保障公眾參與的正常實施還需要進(jìn)一步討論。
4 加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃公眾參與的主要措施
評判一個土地利用總體規(guī)劃好與壞的基本標(biāo)準(zhǔn)是此規(guī)劃的實施能否有效地解決實際存在的土地利用中的具體問題，能否合理利用和保護(hù)現(xiàn)有的土地資源，能否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和生產(chǎn)力的進(jìn)一步提高。然而，我國前幾輪土地利用總體規(guī)劃的相關(guān)信息往往局限在政府職能部門，因此土地利用總體規(guī)劃編制出來的結(jié)果往往就會成為政府職能部門的“高層規(guī)劃”
當(dāng)前我國正在進(jìn)行的新一輪土地利用總體規(guī)劃的編制與實施要充分發(fā)揮公眾參與的作用，廣泛動員社會不同的力量并發(fā)揮他們的主觀能動性，這樣才能真正實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃“從群眾中來，到群眾中去”的最終目的，真正的體現(xiàn)民意，使得土地利用總體規(guī)劃切實能夠滿足人民的需求[4]。
由于固守思想的影響較為嚴(yán)重，在中國普通公民對公眾參與的積極性并不高，對公眾參與的理解也不夠深刻，為了加強(qiáng)公眾參與到土地利用總體規(guī)劃中來，以下幾種方法是必要和有效的[5]。
1）建立健全的公眾參與機(jī)制。因為只有健全的公眾機(jī)制才能保證公眾參與的合法地位，才能通過合法手段維護(hù)群眾對于土地利用總體規(guī)劃的知情權(quán)和參與權(quán)，以及將公眾參與土地利用總體規(guī)劃的基本程序和具體形式等法律化；
2）提高廣大群眾參與土地利用總體規(guī)劃的意識，培養(yǎng)其主動性和積極性。目前各級政府或國土部門是土地利用總體規(guī)劃的主體，這就使得規(guī)劃的制定過程中有著過多的行政命令而缺乏公眾參與的意見。久而久之，公眾的自主參與意識就很淡化。所以非常有必要對廣大公眾進(jìn)行宣傳和教育，讓公眾真正全面地了解其本身的參與對土地利用總體規(guī)劃的重要性和意義，逐漸培養(yǎng)他們的主動性和積極性，形成“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的一條鏈效應(yīng)；
3）改變公眾參與的形式。公眾參與土地利用總體規(guī)劃是必然的發(fā)展趨勢，是土地利用總體規(guī)劃走向科學(xué)化和民主化的必經(jīng)之路。目前公眾參與土地利用總體規(guī)劃在不同層次上有一定程度的體現(xiàn)，例如民意調(diào)查、公眾代表會議、成果公告等已經(jīng)逐步在我國的一些地方開展起來?？偟膩碚f，科學(xué)的容易被公眾所接納的方式，如公眾座談會、公眾聽證會、問卷調(diào)查、訪談等會使得公眾更容易參與到土地利用總體規(guī)劃中來；
4）提高土地利用總體規(guī)劃的透明度和公開性。因為公眾有對土地利用總體規(guī)劃的知情權(quán)，而土地利用總體規(guī)劃的透明度和公開性是前提，透明度和公開性的提高有利于改善政府與公眾之間的交流，避免政府部門的主觀決策性，能夠客觀的制定具體的規(guī)劃措施，切實保證公眾的合法權(quán)益。
5 展望
目前全國新一輪土地利用總體規(guī)劃修編大綱已經(jīng)完成，新一輪土地利用總體規(guī)劃的實施將對土地的合理利用和保護(hù)耕地有重要的意義，將成為落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制的重要依據(jù)。這一階段必須要建立完善的公眾參與制度來切實保障公眾參與的順利實施，使社會各界關(guān)于土地問題的科學(xué)觀點(diǎn)在土地利用總體規(guī)劃中有所體現(xiàn)，從而使土地利用總體規(guī)劃成果更符合實際的情況，更好的為公眾服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)。
參考文獻(xiàn)
[1]周懷梅.土地利用總體規(guī)劃中公眾參與研究[D].碩士學(xué)位論文.
[2]陶麗萍.土地利用總體規(guī)劃中公眾參與制度建設(shè)研究[J].農(nóng)技服務(wù)，2011，28(2)：244-245，253.
[3]嚴(yán)金明，張梅英，蔣文彪.土地利用總體規(guī)劃與土地信息系統(tǒng)[J].中國土地科學(xué)，2003，16(6)：44-45.
【關(guān)鍵詞】土地利用；規(guī)劃
一、土地規(guī)劃認(rèn)知
土地規(guī)劃指的是一國或一定地區(qū)范圍內(nèi)，按照本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景和需要，對土地的合理使用等，所作出的長期安排的活動。土地規(guī)劃的目的在于保證土地的利用，同時能滿足國民經(jīng)濟(jì)各部門按比例發(fā)展的要求?，F(xiàn)有自然資源、技術(shù)資源、人力資源的分布和配置狀況是土地規(guī)劃的依據(jù)，最終使得土地得到充分、有效的利用，而不因人為的原因造成土地資源的浪費(fèi)。
二、我國土地利用規(guī)劃的現(xiàn)狀及存在問題
城市以土地為載體，它是具有多種功能的人口聚集地，不言而喻，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃有著密不可分的聯(lián)系。在我國，城市規(guī)劃主要是根據(jù)城市的客觀條件而因地制宜，在合理統(tǒng)籌安排部署下，使得其余的各個方面都能得到均衡協(xié)調(diào)地發(fā)展，但是，對于土地利用中的總體規(guī)劃來講，其主要關(guān)注的是耕地數(shù)量的保護(hù)以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的控制，對于產(chǎn)業(yè)用地布局分散在農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃以及旅游發(fā)展等規(guī)劃在次要等級的規(guī)劃之中。目前，我國社會主義初級階段，各領(lǐng)域的現(xiàn)代化建設(shè)都處在一個漸進(jìn)的過程之中。自土地使用制度改革后，我國政府不斷進(jìn)行著土地利用相關(guān)制度的建設(shè)，同時也頒布、修訂了諸多的法律及法規(guī)，使得土地利用規(guī)劃受到了整個社會的普遍重視，與之相應(yīng)的，各級政府按照規(guī)劃規(guī)劃使用、管理土地的意識大大的增強(qiáng)。但是，就目前而言，我國整體的土地利用規(guī)劃中實踐仍然不盡協(xié)調(diào)。對比我國土地利用總體規(guī)劃，以及城市規(guī)劃的本質(zhì)概念、特征屬性兩個方面，不難發(fā)現(xiàn)，城市規(guī)劃作為土地利用規(guī)劃的一種，其與總體規(guī)劃具有密切的聯(lián)系。但是在土地利用規(guī)劃的實踐中，由于我國土地利用規(guī)劃體系的不完善性，使得規(guī)劃實施環(huán)節(jié)容易造成脫節(jié)，導(dǎo)致土地利用方面出現(xiàn)整體與個體利益相悖、總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系脫節(jié)問題產(chǎn)生。其只要表現(xiàn)在以下幾個方面。
1、土地利用規(guī)劃的種類較多，分工不明確。土地利用規(guī)劃三大類包括土地利用總體規(guī)劃、土地利用詳細(xì)規(guī)劃與土地利用專項規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃體系又分為五級，分別是國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級，按理說是層次完整的，但是，由于我國目前各級總體規(guī)劃職能分工的不明確性，以及內(nèi)容相似雷同，其他專項規(guī)劃的編制則相對缺乏，致使詳細(xì)的方案規(guī)劃活動不能夠積極地去開展。但是，相對于其他國家的土地利用規(guī)劃而言，國外最高級別的土地利用規(guī)劃，往往是比較宏觀的，只是對下一級別的規(guī)劃，單方面的具有一定指導(dǎo)作用，在其他的地方制定的土地利用規(guī)劃則上，內(nèi)容詳實，分類細(xì)致，有的甚至是圖文并茂的形式呈現(xiàn)。
2、土地利用總體規(guī)劃體系的不完善。土地利用總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及城市規(guī)劃等等方面各成體系，土地利用總體規(guī)劃，基本上無法有效發(fā)揮對于區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于土地利用需求的整合作用。同時，土地利用的總體規(guī)劃，一般是屬于計劃性規(guī)劃，其出發(fā)點(diǎn)是土地供給，前提是上級下達(dá)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制指標(biāo)，重心在控制，有效引導(dǎo)需求；而城市規(guī)劃，則是按城市在市場經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展的客觀規(guī)律編制來進(jìn)行，著眼于發(fā)展。二者在規(guī)劃的目標(biāo)、時間、部門職能分工以及編制規(guī)劃所依據(jù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等等的方面存在比較大的差異，最終導(dǎo)致了城市發(fā)展規(guī)模不斷的突破各種規(guī)劃的失靈現(xiàn)象。其次，土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)部體系，在目前而言，仍然存在協(xié)調(diào)性與銜接性差、形式死板的缺陷，這些原因?qū)е峦恋乩每傮w規(guī)劃對城市用地規(guī)模的控制規(guī)劃失靈。
3、政府規(guī)劃干預(yù)政策存在缺陷。政府干預(yù)政策的存在的原因是市場失靈，而政府干預(yù)手段的一種體現(xiàn)即是土地利用規(guī)劃的編制和實施。政府規(guī)劃干預(yù)措施雖然取得一定成效，但是往往也存在缺陷，比如規(guī)劃指標(biāo)下達(dá)依據(jù)不充分、規(guī)劃指標(biāo)設(shè)定不科學(xué)等等的因素造成非農(nóng)建設(shè)用地量稀缺導(dǎo)致城市規(guī)劃與總體規(guī)劃相悖以及缺乏公共參與等。
4、激烈競爭。激烈競爭導(dǎo)致了城市間沖突和區(qū)域性矛盾不斷地加劇，在全球化的背景之下，國家、區(qū)域、城市越來越受到重組化的影響。尤其改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)體制產(chǎn)生了巨大的變化，加之市場化和全球化改革進(jìn)程的不斷加快，使得我國地方政府之間開始存在愈發(fā)激烈的競爭關(guān)系，地方政府的首要任務(wù)由原先變成了發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)城市競爭力，由于城市之間競爭的關(guān)系的進(jìn)一步加劇了，在一定程度上也導(dǎo)致了城市間區(qū)域性的矛盾激化。
三、應(yīng)對措施
1、規(guī)劃編制。強(qiáng)調(diào)的保護(hù)基本農(nóng)田、維持耕地總量動態(tài)平衡和控制非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)模等方面，向全面保護(hù)國土資源方向轉(zhuǎn)變，最終目的是達(dá)到我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)性發(fā)展，理想是保障區(qū)域發(fā)展的公平性和人與自然共存的和諧性。
2、轉(zhuǎn)變控制體系。我國土地利用規(guī)劃的體系，應(yīng)當(dāng)由以指標(biāo)控制體系為主向，同時結(jié)合以宏觀控制手段為主、與空間布局相結(jié)合的概念轉(zhuǎn)變，弱化單純的指標(biāo)控制、分配作用，不斷地加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、用途管制的規(guī)模等，做到少說假大空話，一定要切中要點(diǎn)，提高土地利用規(guī)劃體系的效率。
3、保證指標(biāo)設(shè)置的彈性化。在規(guī)劃編制的過程中，指標(biāo)的控制是無可避免的，因此，規(guī)劃的制定必須要保證指標(biāo)設(shè)置的彈性化，其目的是降低信息不完整的特點(diǎn)帶來的規(guī)劃制定不科學(xué)，以及脫離實際情況的帶來的風(fēng)險。
4、引入適當(dāng)?shù)墓妳⑴c機(jī)制。我國土地利用規(guī)劃制度在制定過程中，可以適當(dāng)?shù)囊牍妳⑴c的機(jī)制，其目的是為了推動土地利用規(guī)劃在土地資源配置，使其發(fā)揮更積極的作用。
5、規(guī)劃實施。構(gòu)建規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，保證各級規(guī)劃在實施過程中的信息數(shù)據(jù)的透明化。同時，實施保護(hù)規(guī)劃的價格屏障，加強(qiáng)重視價格機(jī)制，以期完善土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃間的空白。此外，還應(yīng)該不斷的提升土地利用規(guī)劃的法律地位，相關(guān)配套的政策措施，保證從土地利用總體規(guī)劃到城市規(guī)劃、甚至其他的下級規(guī)劃，在各級政府單位的職責(zé)范圍內(nèi)都能夠得到順利的實施。
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃學(xué)；研究型；教學(xué)內(nèi)容
《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程是“土地資源管理”、“資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理”專業(yè)的主干課程，目前已有100多所高校在土地資源管理、資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理專業(yè)開設(shè)本門課程。上世紀(jì)80年代以后，許多教育工作者在該課程的教材、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)方法等方面進(jìn)行了有益的探索，取得了顯著成效。在教材建設(shè)方面，以前使用的是各校自編教材，1983年由農(nóng)業(yè)出版社正式出版《土地規(guī)劃學(xué)》全國統(tǒng)編教材。隨后，面向21世紀(jì)土地資源管理系列教材、高等院校土地資源管理專業(yè)精品課程建設(shè)教材、土地科學(xué)叢書等都有《土地利用規(guī)劃學(xué)》教材的身影。
由于《土地利用規(guī)劃學(xué)》是土地資源管理專業(yè)課程建設(shè)的重中之重，在專業(yè)課程設(shè)置中具有重要地位，各高校土地資源管理專業(yè)積極開展《土地利用規(guī)劃學(xué)》的教學(xué)改革和精品課程建設(shè)，探討土地利用規(guī)劃課程體系的優(yōu)化與重組，并積極開展《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程建設(shè)與土地資源管理人才培養(yǎng)的關(guān)系等等，部分學(xué)校根據(jù)自身厚實的專業(yè)背景形成了獨(dú)特優(yōu)勢，許多高校的《土地利用規(guī)劃學(xué)》成為國家級精品課程，其學(xué)科定位、培養(yǎng)目標(biāo)等為我們提供了有利借鑒。但作為地理科學(xué)一級學(xué)科下的資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理專業(yè)，具有與土地資源管理專業(yè)不同的背景和知識結(jié)構(gòu)，《土地利用規(guī)劃學(xué)》的教學(xué)目標(biāo)、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)模式等不能照搬土地資源管理專業(yè)的模式。因此，根據(jù)培養(yǎng)具有特色的創(chuàng)新型和實踐型的規(guī)劃人才的迫切要求，適時優(yōu)化和組合國土規(guī)劃的教學(xué)內(nèi)容，構(gòu)建具有資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理特色的《土地利用規(guī)劃學(xué)》研究型教學(xué)內(nèi)容框架，并在實踐中檢驗其效果，具有重要意義，為資環(huán)專業(yè)的高效持續(xù)發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
1 教學(xué)內(nèi)容改革設(shè)計思路
《土地利用規(guī)劃學(xué)》的研究型教學(xué)思路是以培養(yǎng)具有科學(xué)創(chuàng)新意識和實踐動手能力的復(fù)合型規(guī)劃人才為目標(biāo)，緊密結(jié)合學(xué)科研究前沿與課程基礎(chǔ)理論，開展理論教學(xué)和實踐教學(xué)內(nèi)容的優(yōu)化重組，探討探究案例式、“親驗式”等教學(xué)方法的合理運(yùn)用；同時結(jié)合實驗教學(xué)，培養(yǎng)學(xué)生研發(fā)思維，促進(jìn)研究型教學(xué)模式的形成；探討“課堂、學(xué)校、單位”三位一體的教學(xué)模式及其結(jié)合時機(jī)、途徑，切實提高學(xué)生的基礎(chǔ)理論水平、規(guī)劃設(shè)計技能，增強(qiáng)學(xué)生的工作應(yīng)變能力和社會適應(yīng)能力。其教學(xué)改革設(shè)計思路主要體現(xiàn)在：
第一，突破傳統(tǒng)的以教師及課本為核心的封閉式教學(xué)模式，強(qiáng)調(diào)“以教學(xué)內(nèi)容為基礎(chǔ)，以技能培訓(xùn)為推動環(huán)節(jié)，以師生互動、規(guī)劃高級人才和管理者與學(xué)生互動為通道，以實踐型人才培養(yǎng)為目標(biāo)”的開放式教學(xué)模式；
第二，突破傳統(tǒng)的以知識傳授為主的教學(xué)思想，強(qiáng)調(diào)教學(xué)、實訓(xùn)、創(chuàng)新思維一體化，培養(yǎng)理論基礎(chǔ)扎實、實踐能力強(qiáng)的規(guī)劃人才；
第三，提出“學(xué)生進(jìn)入企業(yè)、社會，規(guī)劃高級人才和管理者進(jìn)入課堂”進(jìn)行面對面的溝通培養(yǎng)機(jī)制；提出“課堂、學(xué)校、單位”三位一體的教學(xué)模式及實現(xiàn)的時機(jī)、途徑與措施。
2 理論教學(xué)改革內(nèi)容的篩選
《土地利用規(guī)劃學(xué)》課程教學(xué)內(nèi)容體系龐大，以少而精和避免重復(fù)的原則進(jìn)行了各部分內(nèi)容的精選，明確和突出授課的內(nèi)容重點(diǎn)難點(diǎn)，詳略得當(dāng)，減少了與其他課程不必要的重復(fù)，并增加新知識點(diǎn)，適當(dāng)拓寬講課內(nèi)容，如增加目前土地利用總體規(guī)劃編制的現(xiàn)狀，土地利用總體規(guī)劃編制前期研究工作各專題等內(nèi)容，介紹新的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)如在土地供需預(yù)測課程講述中加強(qiáng)對新方法的運(yùn)用的論述，加強(qiáng)實踐環(huán)節(jié)和土地利用規(guī)劃知識的綜合運(yùn)用如將土地利用現(xiàn)狀分析體系與土地利用現(xiàn)狀分析與潛力分析專題研究相結(jié)合等，開闊了學(xué)生的自主思維能力，提高了綜合歸納分析的能力。
具體內(nèi)容包括以下方面：
第一章導(dǎo)論：土地、土地利用土地利用規(guī)劃、土地評價、土地管理的有關(guān)概念、內(nèi)涵等
課堂討論：土地與土地利用概念？目前我國主要存在的土地利用問題？
第二章土地利用現(xiàn)狀分類體系：土地評價程序；我國5個土地利用分類體系
課堂討論：結(jié)合生活實例討論土地評價的程序？
第三章土地規(guī)劃的數(shù)學(xué)基礎(chǔ)：坐標(biāo)系、投影、標(biāo)準(zhǔn)分幅等內(nèi)容的講解
作業(yè)與討論：請將H-49-84-（45）舊編碼按《國家基本比例尺地形圖分幅和編號GB/T139 89-92》新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行轉(zhuǎn)化后的編碼，并寫出過程。
第四章土地利用規(guī)劃理論與原則：本部分內(nèi)容安排一次課時間查閱資料，準(zhǔn)備課件；然后每個小組負(fù)責(zé)一個理論的課堂講授。
第五章土地利用總體規(guī)劃概述：概念、性質(zhì)、目標(biāo)、任務(wù)、編制程序
布置作業(yè)，準(zhǔn)備下次課討論：我國土地利用總體規(guī)劃的演變歷史？現(xiàn)在正在進(jìn)行的土地利用總體規(guī)劃修編的必要性、可行性及意義？土地利用總體規(guī)劃主要解決的問題？
第六章新一輪土地利用規(guī)劃修編重點(diǎn)與創(chuàng)新：從宏觀層次概述第三輪土地利用總體規(guī)劃修編（2006-2020年）的背景、理念、成果等
課堂討論：所在家鄉(xiāng)土地利用中存在的問題，與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系？
講座：計劃請校外或基層國土資源部門的一個專家給學(xué)生做一個次講座。
第七章土地利用供需預(yù)測：基礎(chǔ)數(shù)據(jù)預(yù)測，土地利用現(xiàn)狀、潛力分析，土地供給量預(yù)測案例；耕地、基本農(nóng)田、建設(shè)用地需求量預(yù)測；土地供給平衡分析、土地需求量預(yù)測案例；
布置作業(yè)并討論：以武漢市或所在家鄉(xiāng)城市為對象，闡述城市建設(shè)用地利用過程中存在的問題，可以通過那些途徑或措施挖掘存量建設(shè)用地潛力？糧食安全法進(jìn)行耕地需求量預(yù)測的程序？
第八章土地利用結(jié)構(gòu)與布局：土地利用結(jié)構(gòu)概念、土地利用結(jié)構(gòu)空間分析方法、土地利用結(jié)構(gòu)、擬定方法結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整地要求、步驟，土地利用分區(qū)模式、方法及案例等
土地利用總體規(guī)劃修編專題及大綱等講解、展示：實施評價、適宜性評價、耕地與基本農(nóng)田保護(hù)等專題，潛江、鶴峰土地利用總體規(guī)劃大綱成果
作業(yè)與討論：根據(jù)各專題研究的需要，以家鄉(xiāng)所在縣（市、區(qū)）的土地利用總體規(guī)劃修編某一個專題為研究對象，制定一個資料收集清單及收集方案。
第九章居民點(diǎn)用地規(guī)劃：居民點(diǎn)和居民點(diǎn)用地，城鎮(zhèn)化問題、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，居民點(diǎn)規(guī)模及其預(yù)測，居民點(diǎn)布局，村鎮(zhèn)用地規(guī)劃
第十章耕地規(guī)劃與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃：耕地規(guī)劃的基本理論方法、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃編制的方法、程序等
第十一章土地利用專項規(guī)劃：主要結(jié)合基本農(nóng)田土地整理規(guī)劃編制的要求講解（整體框架、水資源平衡分析、耕作田塊規(guī)劃、土方工程量計算與調(diào)配、田間道路配置、排灌工程的設(shè)計與布局、規(guī)劃設(shè)計預(yù)算編制）
課堂討論：土地平整、農(nóng)田水利、道路等的施工工藝分析？
第十二章土地利用規(guī)劃方法與實施管理：地理信息系統(tǒng)在土地利用規(guī)劃中的應(yīng)用（GIS、LLIS）、土地利用規(guī)劃論證方法，土地利用規(guī)劃的實施管理
課堂討論：土地利用動態(tài)監(jiān)測對解決我國目前存在的許多土地利用問題有什么作用？
3 實踐教學(xué)改革內(nèi)容的確定
改革傳統(tǒng)的以教師及課本為核心的封閉式教學(xué)模式，在實驗課引入研究試驗學(xué)術(shù)氣氛，由學(xué)生提出問題，教師指導(dǎo)學(xué)生制定實驗研究方案，培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)造性和試驗技能；同時加強(qiáng)土地利用規(guī)劃基本技能如GIS、CAD等的訓(xùn)練，切實提高學(xué)生解決問題的實踐能力。實踐教學(xué)內(nèi)容主要結(jié)合單位GIS等實驗室的條件，進(jìn)行土地利用規(guī)劃編制的具體操作，其考核結(jié)果要求學(xué)生根據(jù)提供的實驗報告格式要求，至少提交2個實驗報告和相關(guān)成果圖件。根據(jù)實驗課時的限制，針對資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理專業(yè)的特點(diǎn)，擬開展以下幾個方面的實踐教學(xué)內(nèi)容。
實驗一：土地利用規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換
熟練掌握土地利用現(xiàn)狀分類體系及其編碼，將某某縣土地現(xiàn)狀分類（二調(diào)，2009）和土地利用現(xiàn)狀分類（過渡期，2005）均轉(zhuǎn)化到土地規(guī)劃基數(shù)分類體系中，并借助ArcGIS將一幅分幅圖的土地利用現(xiàn)狀圖進(jìn)行空間數(shù)據(jù)基數(shù)轉(zhuǎn)換。
實驗二：耕地與基本農(nóng)田保護(hù)專題研究
以耕地需求量預(yù)測為基礎(chǔ)，列舉耕地需求量預(yù)測所需要的資料清單，并以某某縣為例，采用糧食安全法預(yù)測規(guī)劃期間（2010年和2020年）的耕地需求量。再此基礎(chǔ)上，撰寫耕地與基本農(nóng)田保護(hù)專題研究提綱。重點(diǎn)掌握借助Excel實現(xiàn)趨勢回歸、灰色預(yù)測等方法預(yù)測人口、各行業(yè)用地需求等。
實驗三：土地利用總體規(guī)劃主要控制指標(biāo)間的關(guān)系
學(xué)習(xí)某某縣土地利用總體規(guī)劃修編中指標(biāo)分解的數(shù)據(jù)表，試提出對某某縣指標(biāo)分解需要收集或掌握的資料清單。
實驗四：土地利用總體規(guī)劃圖的編制
以實驗一進(jìn)行了基數(shù)轉(zhuǎn)化的分幅現(xiàn)狀圖為基礎(chǔ)，結(jié)合野外關(guān)于基本農(nóng)田、預(yù)留建設(shè)用地等調(diào)繪成果，以國土資源部最新頒布的《市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃制圖規(guī)范》為依據(jù)，借助ArcGIS編制土地利用總體規(guī)劃分幅圖，重點(diǎn)掌握土地利用總體規(guī)劃圖的編制要求及編繪技巧。
關(guān)鍵詞 社會轉(zhuǎn)型；土地利用總體規(guī)劃；公共治理；職能
中圖分類號 F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中國自1978年經(jīng)濟(jì)體制改革以來，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會正向市場經(jīng)濟(jì)體制、現(xiàn)代化工業(yè)社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動加入經(jīng)濟(jì)全球化的轉(zhuǎn)型。土地利用總體規(guī)劃制度是中央政府為指導(dǎo)各地方政府開展土地利用規(guī)劃工作的方針、依據(jù)、戰(zhàn)略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規(guī)劃中，探討“土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉(zhuǎn)型特定時期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程與存在問題，提出實現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的對策建議，為構(gòu)建中國特色的土地利用總體規(guī)劃編制實施模式奠定理論基礎(chǔ)。
1 “治理”視域下的土地利用總體規(guī)劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內(nèi)涵
“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯(lián)合國全球治理委員會1995年報告提出：“治理”是或公或私的個人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。
我國學(xué)者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協(xié)同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個既定范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要?！爸卫怼睆?qiáng)調(diào)的是合作，認(rèn)為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權(quán)力的來源［1］。現(xiàn)在，更多公共管理研究者認(rèn)同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多個主體，協(xié)同處理公共事務(wù)，以滿足公眾需求，實現(xiàn)最大化公共利益的過程［2］。
從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個共同內(nèi)涵：第一，認(rèn)為社會公共資源與事務(wù)管理的權(quán)力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機(jī)構(gòu)等，強(qiáng)調(diào)在政府與市場之間權(quán)力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)狀的合作管理，是“多中心”的，目標(biāo)是多元的，最終目標(biāo)是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務(wù)管理是上下互動的管理過程，以補(bǔ)充市場機(jī)制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達(dá)到“雙贏”管理格局。
1.2 土地利用總體規(guī)劃公共政策屬性分析
在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規(guī)劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規(guī)劃”、“國土規(guī)劃”、“土地利用計劃”，可稱之為“土地利用規(guī)劃”，是國家（政府）干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導(dǎo)性規(guī)劃理論（Advocacy Planning）”至現(xiàn)今在規(guī)劃領(lǐng)域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規(guī)劃的復(fù)雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規(guī)劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。
我國改革開放以來，隨著規(guī)劃編制與實施的實踐，對土地利用利用總體規(guī)劃逐步形成了相對統(tǒng)一的概念：即對一定區(qū)域未來土地利用超前的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進(jìn)行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施，其特征表現(xiàn)為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動態(tài)性。
實質(zhì)上，國內(nèi)、國外的土地利用規(guī)劃方案是一個土地利用的決策，也是一定時期內(nèi)土地利用管理政策，其根本目標(biāo)是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規(guī)劃權(quán)力制度化進(jìn)程雖然不同，但是土地利用規(guī)劃己逐漸成為各國政府控制和參與區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)活動（土地利用）的重要方式，所以土地利用規(guī)劃過程己成為政府行政的一個組成部分。基于這一認(rèn)識，土地利用總體規(guī)劃更是技術(shù)支撐的國家（公共權(quán)力）政策制定和實施過程，具有對未來土地利用的導(dǎo)向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。
根據(jù)治理理論內(nèi)涵與土地利用規(guī)劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規(guī)劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機(jī)構(gòu)以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實現(xiàn)公共目標(biāo)的戰(zhàn)略方向［4］。既包括政府有權(quán)迫使人們服從的正式土地政策和規(guī)則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的功效、主要表現(xiàn)、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動綱領(lǐng)和政策的制訂，調(diào)整社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化，引導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的發(fā)展方向、行動步驟，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)在客觀規(guī)律和規(guī)劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動安排合適的用地數(shù)量與用地范圍，使土地利用符合未來發(fā)展和戰(zhàn)略的要求。
第二，主要表現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃通過協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)土地使用關(guān)系，包括不同利害關(guān)系人的文化理念、政治觀點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)利益等的綜合協(xié)調(diào)，從而建立社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境要素在土地使用上的關(guān)系以及共同行動的行為準(zhǔn)則（政策制度），為社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展提供空間支持［5］，避免區(qū)域內(nèi)土地權(quán)益者產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。
第三，基本特征。為充分實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，其編制實施過程中是公共權(quán)力和社會的互動過程，此過程中，政府的公共權(quán)力居主導(dǎo)地位，通過協(xié)商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構(gòu)建土地資源配置的協(xié)同綱領(lǐng)，并為社會和業(yè)主（土地使用者、所有者、權(quán)利者）的經(jīng)濟(jì)活動提供高效服務(wù)。
2 轉(zhuǎn)型期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程述評
2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規(guī)劃
第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據(jù)《土地管理法》和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的要求編寫的。1993年2月國務(wù)院正式批準(zhǔn)實施了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，先后編制完成了19個省級規(guī)劃，9個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實施，全國的縣級規(guī)劃也大部分完成?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要》基本方針是“切實保護(hù)耕地；保障必要的建設(shè)用地”?；旧象w現(xiàn)了當(dāng)時處在社會主義計劃商品經(jīng)濟(jì)下的服務(wù)型土地利用規(guī)劃特點(diǎn)。初步建立了國家、省、市、縣和鄉(xiāng)的五級土地利用規(guī)劃體系和符合中國國情的規(guī)劃方法。這一時期土地利用總體規(guī)劃公共治理職能具有較強(qiáng)的計劃指令性質(zhì)，具體情況如下：
第一，規(guī)劃治理職能與市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展不相適應(yīng)。我國土地利用規(guī)劃尚處于起步階段，規(guī)劃研究能與科學(xué)的規(guī)劃理論相聯(lián)系的十分鮮見，規(guī)劃編制缺少技術(shù)指導(dǎo)和規(guī)范。規(guī)劃編制實施過程中政府是唯一的主體，嚴(yán)重缺少社會公眾和部門組織的參與（因為假設(shè)公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執(zhí)行上級下達(dá)的指令性規(guī)劃指標(biāo)），致使土地利用總體規(guī)劃依然帶有較為濃重的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，公共治理職能不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革與發(fā)展。
第二，規(guī)劃公共治理職能是嚴(yán)格保護(hù)耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地，從而導(dǎo)致許多人把土地利用總體規(guī)劃看成是保護(hù)耕地規(guī)劃，這種觀念束縛了規(guī)劃公共治理職能內(nèi)涵進(jìn)一步的發(fā)展；同時，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，規(guī)劃缺乏有效的建設(shè)用地調(diào)控機(jī)制和農(nóng)用地非農(nóng)化的約束機(jī)制，限制了土地利用總體規(guī)劃公共治理職能和作用發(fā)揮。
第三，缺乏相關(guān)法規(guī)條例使規(guī)劃沒有得到良好實施。作為一個新生事物，土地利用總體規(guī)劃的社會地位和市場經(jīng)濟(jì)下的法律約束都沒有達(dá)到應(yīng)有的高度，盡管有《土地管理法》作依據(jù)，但是沒有制定規(guī)劃實施具體法規(guī)條例，致使規(guī)劃沒有得到很好的實施，其公共治理職能未起到應(yīng)有的作用，導(dǎo)致在市場經(jīng)濟(jì)沖擊下，建設(shè)占用耕地現(xiàn)象越演越烈。至1992、1993年“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”等經(jīng)濟(jì)過熱現(xiàn)象出現(xiàn)時，耕地減少速度達(dá)到高峰。
2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規(guī)劃
1997年，國務(wù)院了11號文件，即《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理、切實保護(hù)耕地的通知》。根據(jù)此通知，新的以耕地保護(hù)為重點(diǎn)的土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規(guī)劃作了詳細(xì)規(guī)定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規(guī)劃并開始正式實施。
第二輪土地利用總體規(guī)劃公共治職能是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制時期以耕地保護(hù)為主的目標(biāo)，并以一套高度集權(quán)的、復(fù)雜的行政審批制度保證這套指標(biāo)的實施。這輪規(guī)劃對我國市場經(jīng)濟(jì)制度的確立和發(fā)展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財政”的熱衷以及規(guī)劃本體和政策環(huán)境等因素的影響，規(guī)劃的公共治理職能實現(xiàn)效果也有諸多不足之處。例如，指標(biāo)常有突破，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，使其權(quán)威性和嚴(yán)肅性受到了挑戰(zhàn)。原因如下：
第一，規(guī)劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規(guī)劃治理職能制定主體是政府（包括公務(wù)員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發(fā)揮。這種自上而下、缺少足夠“回應(yīng)性”（Responsiveness）的單向規(guī)劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發(fā)展和管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，從而影響土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性。
第二，規(guī)劃公共治理目標(biāo)不夠全面。在規(guī)劃治理目標(biāo)上過分強(qiáng)調(diào)對農(nóng)用地，特別是耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)，以“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標(biāo)。各類用地指標(biāo)層層分解下達(dá)，各級政府都按指標(biāo)制定規(guī)劃，致使對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的建設(shè)用地需求保障不夠，對生態(tài)環(huán)境變化影響和需求研究不多，使得規(guī)劃在實際操作過程中缺乏合理性。
第三，實現(xiàn)規(guī)劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權(quán)由國務(wù)院（行政機(jī)構(gòu)）通過各級政府層層（科層制）方式來實現(xiàn)，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃主要是從中央及地方兩個層面進(jìn)行。例如，中央通過國家級規(guī)劃對一定時期土地利用進(jìn)行規(guī)范，規(guī)范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉(zhuǎn)型過程中的利與弊也是在規(guī)劃的調(diào)控與反調(diào)控間產(chǎn)生的，這就涉及到了兩個主體間的博弈［6］，發(fā)生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。
第四，法缺乏多種規(guī)劃綜合運(yùn)用的協(xié)調(diào)配合。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、專項規(guī)劃之間如何協(xié)調(diào)沒有成熟的理論和經(jīng)驗可循。發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展領(lǐng)域，城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃側(cè)重于城市（鄉(xiāng)）空間布局，土地利用總體規(guī)劃側(cè)重各類用地平衡，要求后兩個規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，存在較大難度。專項規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，實質(zhì)是部門利益的協(xié)調(diào)；專項規(guī)劃與地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)，實質(zhì)是條塊利益的協(xié)調(diào)。部門條塊利益的協(xié)調(diào)，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和管理中的難點(diǎn)［7］。
3社會轉(zhuǎn)型期對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能影響3.1 社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的內(nèi)在要求第一，規(guī)劃治理內(nèi)容隨市場經(jīng)濟(jì)體制的完善而轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用顯著增強(qiáng)，宏觀調(diào)控體系日趨完善；以公有制經(jīng)濟(jì)為主體的個體和私營等非公有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。與此相適應(yīng)，土地利用總體規(guī)劃的治理內(nèi)容將相應(yīng)逐步由大而全的控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋乩玫耐獠啃?yīng)控制和實現(xiàn)公共利益為主導(dǎo)的模式［8］。
第二，全球化背景要求規(guī)劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，逐步形成與全球統(tǒng)一的、網(wǎng)絡(luò)化的市場體系，以保證生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置。在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，要求我國各地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃逐步運(yùn)用價格規(guī)律的獨(dú)立性，從開放的國際市場中選擇土地開發(fā)的機(jī)遇，將土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整積極融入到國際經(jīng)濟(jì)競爭進(jìn)程中去，以市場為基礎(chǔ)引導(dǎo)土地資源的合理配置。
第三，市場經(jīng)濟(jì)下規(guī)劃治理職能地域邊界的弱化。市場經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，我國社會轉(zhuǎn)型期土地利用系統(tǒng)的各種要素在經(jīng)濟(jì)全球化和國家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃尺度產(chǎn)生空前超越，并且系統(tǒng)內(nèi)各要素之間復(fù)雜的非線性相互作用效應(yīng)表現(xiàn)為不平行的空間拓展［9］，致使規(guī)劃治理職能地域邊界日益弱化。同時，市場機(jī)制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調(diào)節(jié)資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規(guī)劃縱向集中和下達(dá)的，土地面臨著兩種不同質(zhì)的配置方式運(yùn)轉(zhuǎn)，磨擦成本是很高的。
第四，城市化發(fā)展對土地規(guī)劃治理職能有特殊要求。轉(zhuǎn)型期城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農(nóng)村剩余勞動力向城市的涌入，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大并向農(nóng)村地區(qū)延伸。在這一過程中，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)將不斷整合，土地利用也會隨之而調(diào)整和改變。這樣一種與土地利用有關(guān)的“二元”結(jié)構(gòu)變化，對規(guī)劃治理職能有著特殊的需求：即應(yīng)有利于“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2 社會轉(zhuǎn)型期實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的條件分析社會轉(zhuǎn)型時期，市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運(yùn)動與發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化與加入WTO促進(jìn)了公共管理范式的轉(zhuǎn)變?！皩崿F(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強(qiáng)土地資源與資產(chǎn)管理的新理念。因此，這一時期有以下條件有利于實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能：
第一，市場化經(jīng)濟(jì)奠定社會基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)體制改革后，各級政府職能逐步轉(zhuǎn)變，經(jīng)營性用地由原來的政府行政與計劃管理模式向市場機(jī)制與政府服務(wù)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，國家把本應(yīng)屬于社會的權(quán)力重新歸還給社會；同時，市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進(jìn)了相關(guān)企業(yè)和非政府組織及社會公眾平等權(quán)利的實現(xiàn)，使其在土地利用總體規(guī)劃過程中發(fā)揮所應(yīng)具有的決策和參與作用，表達(dá)自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務(wù)的意識和社會中介組織體系，為實現(xiàn)規(guī)劃公共治理職能奠定了社會基礎(chǔ)。
第二，民主化進(jìn)程奠定政治基礎(chǔ)。伴隨經(jīng)濟(jì)改革的是政治改革。對原有的政府集權(quán)政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，大大推動社會民主化進(jìn)程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為政府權(quán)力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］。現(xiàn)階段一些大、中型城市在土地利用總體規(guī)劃編制實施過程中逐步建立公眾參與制度，創(chuàng)建了電子網(wǎng)絡(luò)信息流動渠道與信息反饋機(jī)制，集中民智以保證政府決策的科學(xué)性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規(guī)劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優(yōu)化，為實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能奠定政治基礎(chǔ)。
第三，全球化背景提供動力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，參與國際競爭。轉(zhuǎn)型時期，我國國土行政管理部門、土地相關(guān)的公共部門與私營機(jī)構(gòu)、土地權(quán)益者能夠根據(jù)WTO規(guī)則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關(guān)系，與世界土地資源與資產(chǎn)管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優(yōu)化配置，增強(qiáng)了國家制度供給和土地利用總體規(guī)劃創(chuàng)新能力。因此，全球化背景為中國實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能提供了外部條件，同時也是實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的動力源泉和壓力所在。
4實現(xiàn)與完善土地利用規(guī)劃治理職能的對策建議在我國社會轉(zhuǎn)型時期，土地利用總體規(guī)劃單一的行政管理和技術(shù)管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據(jù)上述分析，為了更好地實現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，應(yīng)從如下方面著手：
4.1 科學(xué)確定土地利用總體規(guī)劃的公共治理目標(biāo)
土地利用總體規(guī)劃公共治理目標(biāo)的確定應(yīng)充分考慮本區(qū)域社會概況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等各種因素，在科學(xué)的制度和規(guī)則安排下，允許并鼓勵非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權(quán)威和公共權(quán)力，共同決定規(guī)劃的目標(biāo)與戰(zhàn)略方向；政府應(yīng)從土地“經(jīng)營管理”理念向土地“公共治理”理念轉(zhuǎn)變，并將這種理念作為土地利用總體規(guī)劃編制實施基本理念。土地利用總體規(guī)劃是配置全部土地資源的公共規(guī)劃，不是保護(hù)耕地與城鄉(xiāng)經(jīng)營性用地供給的專項規(guī)劃，它要滿足社會發(fā)展和加入WTO等各方面的要求，要按“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放”的發(fā)展觀來確定規(guī)劃公共治理目標(biāo)，從而實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的良好治理職能。
4.2 規(guī)劃編制實施中樹立市場經(jīng)濟(jì)和全球化理念
我國社會轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，土地利用方式和結(jié)構(gòu)要求適應(yīng)市場供求變化進(jìn)行調(diào)整，同時經(jīng)濟(jì)全球化也會影響國家和個人的土地利用決策行為。因此，要求規(guī)劃決策者站在國內(nèi)、國際兩個市場的高度，考慮規(guī)劃地區(qū)的資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，分析規(guī)劃實施狀況，以利確定規(guī)劃地區(qū)適宜的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用調(diào)整的原則。應(yīng)在遵循“供給制約、引導(dǎo)需求”指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，跳出規(guī)劃地區(qū)本身，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢、從市場的角度等考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地調(diào)配的協(xié)調(diào)問題。避免主要用地指標(biāo)采用平均或均衡分配方法，造成一些地區(qū)規(guī)劃指標(biāo)明顯偏離實際的問題［12］；在土地利用總體規(guī)劃實施情況動態(tài)評價的基礎(chǔ)上，根據(jù)國內(nèi)、國際（WTO規(guī)則）兩個市場對規(guī)劃公共治理職能進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和不斷優(yōu)化。
4.3 構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展階段相適應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容
在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地利用總體規(guī)劃是對地區(qū)發(fā)展實行調(diào)控和管理的重要手段。轉(zhuǎn)型期為適應(yīng)社會主義經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展與完善，規(guī)劃內(nèi)容和職能應(yīng)從政府管制走向公共治理。在構(gòu)建和完善與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容與治理職能方面，要在服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)走向的同時，更要滿足自然條件適宜、經(jīng)濟(jì)有效、社會接受、環(huán)境可持續(xù)的土地利用總體規(guī)劃方向。注重社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展“公平”與“效率”的統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時期保障發(fā)展、保護(hù)資源和保護(hù)環(huán)境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃轉(zhuǎn)向更注重于“人”的社會全面發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。
4.4 規(guī)劃編制中發(fā)揮公民社會的網(wǎng)絡(luò)治理作用
所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與土地相關(guān)的社會中介組織或資助公益事業(yè)；其次，從法理上講，每個社會集體或公民都對土地享有一份所有權(quán)，以適當(dāng)方式參與土地公共治理與監(jiān)管應(yīng)是其本分［13］；最后，市場經(jīng)濟(jì)型的土地利用總體規(guī)劃則要特別強(qiáng)調(diào)公民社會的廣泛參與。規(guī)劃編制中，公民社會網(wǎng)絡(luò)治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作，共同編制與協(xié)商規(guī)劃方案的互動過程，在協(xié)商過程中充分反映和協(xié)調(diào)他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創(chuàng)造性地制定適合本地的土地利用總體規(guī)劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執(zhí)行。
4.5 規(guī)劃實施中加強(qiáng)市場對土地資源配置功能
土地利用總體規(guī)劃作為一種引導(dǎo)地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃形式之一，其實施過程實質(zhì)上是要通過規(guī)劃的宏觀引導(dǎo)和調(diào)控保證市場運(yùn)作的長期有效，即在政府必要的干預(yù)下（糾正市場失靈）讓市場機(jī)制對土地資源配置的調(diào)節(jié)作用得到自覺發(fā)揮。這就要求在規(guī)劃的實施中，變革簡單的行政實施方式，借鑒西方國家市場機(jī)制對土地公共治理作用，改變政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農(nóng)民直接參與土地一級市場談判，確保農(nóng)民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協(xié)商的利益關(guān)系。從而降低城市化過程中城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地配置交易成本，即被征地農(nóng)民有一個合理補(bǔ)償與安置，例如，將征地與開發(fā)通過資本運(yùn)作聯(lián)結(jié)起來，走政府、失地農(nóng)民和企業(yè)共贏的新型土地開發(fā)之路，保證農(nóng)地所有者分享城市化帶來的收益。
4.6 完善規(guī)劃法律法規(guī)，加強(qiáng)對微觀主體規(guī)制
依法建立規(guī)劃體系并編制土地利用規(guī)劃是發(fā)達(dá)國家的共同特點(diǎn)，土地利用規(guī)劃的發(fā)展總是伴隨著相關(guān)法律法規(guī)的改進(jìn)。我國社會轉(zhuǎn)型時期，為了強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，應(yīng)盡早出臺《土地利用規(guī)劃法》或《土地利用規(guī)劃條例》，進(jìn)一步肯定土地利用總體規(guī)劃的重要性。同時，在多方主體參與、踐行土地利用總體規(guī)劃的過程中，即放松進(jìn)入規(guī)制的同時，更要加強(qiáng)對這些微觀主體的質(zhì)量規(guī)制和約束規(guī)制。需要對政府、企業(yè)、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規(guī)劃的作用、職能等做出法律條文上的規(guī)定，約束和監(jiān)督規(guī)劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的重要保障，加大執(zhí)法力度嚴(yán)格依法行政。
4.7 實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)
土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)是指與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃及空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。可以將主體功能區(qū)規(guī)劃作為協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關(guān)系的主要載體。國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的關(guān)系較為明確，而且編制的部門是一致的，協(xié)調(diào)難度較??；主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，由于有共同的空間載體，協(xié)調(diào)難度相對較小。因此，通過主體功能區(qū)規(guī)劃的連接，使土地利用總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃及空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)更加科學(xué)，也更加具有實際意義。一方面，它使國家空間規(guī)劃體系變得更加密實；另一方面它也是針對我國現(xiàn)行規(guī)劃相互割裂的現(xiàn)實狀況的一種嘗試性統(tǒng)籌與策略性完善，更是由政府出面干預(yù)“空間規(guī)劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。
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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation
WANG Yubo TANG Ying
（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）
【 摘 要】：土地利用規(guī)劃是合理配置土地和安排土地空間結(jié)構(gòu)的必要手段，是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本保障。要以科學(xué)的發(fā)展觀對待土地利用規(guī)劃，做好土地利用規(guī)劃中的環(huán)境影響評價，使資源可持續(xù)利用。本文闡述了現(xiàn)階段的土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價研究領(lǐng)域的基本情況，采用理論與實證相結(jié)合，綜合考慮選定區(qū)域，運(yùn)用指標(biāo)法對選定區(qū)域進(jìn)行環(huán)境影響評價分析，通過建立土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價指標(biāo)體系，對各評價指標(biāo)值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化并確定各評價指標(biāo)的權(quán)重，計算出綜合評價指數(shù)，從總體上評價規(guī)劃方案對環(huán)境的影響。
【關(guān)鍵詞】：土地利用規(guī)劃；環(huán)境影響；指標(biāo)法
【前言】：《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中明確規(guī)定在土地利用總體規(guī)劃編制過程中進(jìn)行環(huán)境影響評價，結(jié)合我國的土地利用現(xiàn)狀，運(yùn)用指標(biāo)法對土地規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價。采用指標(biāo)法對土地利用總體規(guī)劃實施區(qū)域進(jìn)行環(huán)境影響評價，通過建立土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價指標(biāo)體系，對各評價指標(biāo)值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化并確定各評價指標(biāo)的權(quán)重，計算出綜合評價指數(shù)，從總體上評價規(guī)劃方案對環(huán)境的影響[1]。
1有關(guān)概念
1.1土地利用總體規(guī)劃的概念
土地利用體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上、時間上所作的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎(chǔ)。
1.2土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價概念
土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價（簡稱規(guī)劃環(huán)評）是指對土地利用規(guī)劃實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、 預(yù)測和評價，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施， 進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法和制度， 其核心在于評價指標(biāo)體系的構(gòu)建[2]。
2評價指標(biāo)體系的構(gòu)建
2.1環(huán)境影響評價指標(biāo)的建立
根據(jù)規(guī)劃環(huán)評的原則和目的，建立環(huán)境影響評價指標(biāo)體系。該評價指標(biāo)體系從農(nóng)用地保護(hù)、建設(shè)用地保障和土地生態(tài)建設(shè)三個方面提出了12項指標(biāo)。
2.1.1農(nóng)用地保護(hù)。選取了農(nóng)用地增長適宜度（正向型）、耕地綜合變化度（正向型）、基本農(nóng)田變化度（正向型）和補(bǔ)充耕地集中度（逆向型）4個指標(biāo)，分別用農(nóng)用地對人口的彈性系數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積、人均基本農(nóng)田面積和補(bǔ)充耕地縣級行政區(qū)個數(shù)來表征。
2.1.2建設(shè)用地保障。選取了建設(shè)用地增長適宜度（逆向型）、城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化度（逆向型）、城鎮(zhèn)工礦用地集聚度（逆向型）和基礎(chǔ)設(shè)施用地合理度（正向型）4個指標(biāo)，分別用建設(shè)用地對GDP的彈性系數(shù)、人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地、新增城鎮(zhèn)工礦用地片數(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施用地布局吻合率來表征。
2.1.3土地生態(tài)建設(shè)。選取了生態(tài)服務(wù)功能變化度（正向型）、自然景觀變化度（正向型）、退化土地整治度（逆向型）和生物多樣性保護(hù)度（正向型）4個指標(biāo)，分別用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、自然景觀保存面積、退化土地面積以及自然保護(hù)區(qū)和濕地面積表征。
2.2環(huán)境影響評價方法
通過建立規(guī)劃環(huán)評指標(biāo)體系，對各評價指標(biāo)值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化并確定各評價指標(biāo)的權(quán)重，計算出綜合評價指數(shù)，從總體上評價規(guī)劃方案對環(huán)境的影響。
2.2.1 指標(biāo)值的標(biāo)準(zhǔn)化
指標(biāo)值的標(biāo)準(zhǔn)化方法如下：如果用ai、amax、amin分別對應(yīng)指標(biāo)值、最大指標(biāo)值、最小指標(biāo)值，對于正向型指標(biāo)，標(biāo)準(zhǔn)化值（Ai）可以表示為：Ai=ai/amax，（i=1、2、3、……12）。對于逆向性指標(biāo)，標(biāo)準(zhǔn)化值（Ai）可以表示為：Ai=amin/ai，（i=1、2、3、……12）[3]。遼寧省錦州市的指標(biāo)值標(biāo)準(zhǔn)化見表1。
2.2.2權(quán)重確定
采用特爾斐法確定指標(biāo)值的權(quán)重，遼寧省錦州市各項評價指標(biāo)權(quán)重見表2。
2.2.3 綜合評價指數(shù)計算結(jié)果
用M表示綜合評價指數(shù)，Ai表示各項表征指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值，Ki表示各項二級指標(biāo)對應(yīng)的綜合權(quán)重，則M=∑（Ai×Ki），（i=1、2、3、……12）。遼寧省錦州市綜合評價指標(biāo)見表3。
3評價結(jié)果分析
從表3可以看出2005年、2010年、2020年綜合評價指數(shù)是逐年增大的，說明土地利用總體規(guī)劃方案的實施總體上有利于促進(jìn)錦州市的生態(tài)環(huán)境建設(shè)。綜合評價指數(shù)反映規(guī)劃方案對生態(tài)環(huán)境的影響是正面的，因此，該規(guī)劃方案的實施有利于錦州市生態(tài)環(huán)境的不斷改善。
【參考文獻(xiàn)】：
[1]馮春濤.構(gòu)建土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的指標(biāo)體系[J].資源開發(fā)與市場，2004，20 （6）：416-420.
【關(guān)鍵詞】土地利用總體規(guī)劃；存在問題；對策
土地是人類賴以生存和發(fā)展的根本，也是安邦立國之基。中國人多地少，耕地資源匱乏。有限的土地資源供給與日益增長的土地需求之間的矛盾長期存在。近年來，土地利用總體規(guī)劃的實施，對保障國家糧食安全，促進(jìn)集約節(jié)約用地，優(yōu)化配置土地資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。但是，作為協(xié)調(diào)各行業(yè)、各部門經(jīng)濟(jì)活動綜合平臺的土地規(guī)劃還存在著諸多問題需要及時解決，以保障土地規(guī)劃的作用充分發(fā)揮。
1 土地利用總體規(guī)劃的概念
土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)計劃、社會發(fā)展計劃和國家經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的要求，以及因地制宜的原則，運(yùn)用土地利用方面的專業(yè)知識對土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上和時間上所做的總體安排和總體布局，是國家實行土地用途管制的重要基礎(chǔ)。亦即以區(qū)域內(nèi)全部的土地為對象，對土地利用、開發(fā)、整治和保護(hù)等方面所做的統(tǒng)籌安排[1]。
2 土地利用總體規(guī)劃中存在問題
2.1 土地利用總體規(guī)劃的法律地位不高
土地規(guī)劃是政府進(jìn)行土地宏觀管理，合理配置土地資源的重要手段。土地利用總體規(guī)劃的法律地位沒有得到應(yīng)有尊重。從規(guī)劃的實施情況來看，各地規(guī)劃指標(biāo)被提前突破、先用地后規(guī)劃、違反規(guī)劃和隨意修改規(guī)劃的現(xiàn)象時有發(fā)生，認(rèn)為規(guī)劃就是“紙上畫畫，墻上掛掛”[2]。這與一些地方領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃意識薄弱，依法行政觀念不強(qiáng)，輕視土地利用總體規(guī)劃的法律地位，忽視土地利用總體規(guī)劃作為法律的嚴(yán)肅性有一定關(guān)系。
2.2 公眾參與意識薄弱
在土地規(guī)劃中，公眾參與積極性不高[3]。究其原因，其一是政府沒有像其他發(fā)達(dá)國家政府一樣為公眾提供充分的參與機(jī)會和條件，其二是公眾對自身知識或者專業(yè)理念持有懷疑態(tài)度，從而導(dǎo)致參與意識淡薄、參與氣氛不高漲。其三是公眾誤認(rèn)為土地規(guī)劃是國家或者政府層面上的事情，與自己毫不相干，因而持一種“事不關(guān)己，高高掛起”的態(tài)度和心理，從而降低參與的積極性。
2.3 土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃關(guān)系不清，協(xié)調(diào)不好
土地利用總體規(guī)劃本身存在可操作性不強(qiáng)的問題。在實際的操作中，土地利用總體規(guī)劃跟隨城市規(guī)劃走的現(xiàn)象較為普遍。比如，往往都是編制了城市規(guī)劃之后，按照城市規(guī)劃確定的用地規(guī)模和布局再來編制土地利用總體規(guī)劃[4]，致使土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃關(guān)系理不順、理不清。與此同時，各地都把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在首位，勢必會導(dǎo)致農(nóng)用地的轉(zhuǎn)換，保護(hù)耕地這一“基本國策”將屈從于地方政府的局部利益。致使建設(shè)與糧食難以保持平衡。
3 對策建議
3.1 加強(qiáng)立法，嚴(yán)格執(zhí)法
抓緊出臺《土地規(guī)劃法》，并將其作為一部與《民法》、《刑法》等具有相同威懾力的法律固定下來。及時研究相關(guān)配套的法律法規(guī)，從而使整個土地規(guī)劃法律制度體系完整、層次分明，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)部協(xié)調(diào)、體例科學(xué)[5]。真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，對違法現(xiàn)象毫不姑息，提高違法成本，進(jìn)而形成完善的執(zhí)法監(jiān)督體系，完整的反饋機(jī)制。目的在于通過法律法規(guī)的形式約束、引導(dǎo)、影響地方的土地利用及規(guī)劃管理。
3.2 提高公眾參與度
土地利用總體規(guī)劃不只是國家和地方政府的重大決策，它的執(zhí)行也與每個老百姓息息相關(guān)。根據(jù)我國的具體國情，完全效仿美國、英國等發(fā)達(dá)國家的公眾參與制度也不大現(xiàn)實[6]。但從社會的發(fā)展、社會的公平角度出發(fā)，我們需要民主的科學(xué)的進(jìn)行土地利用，在制定、修改、實施土地規(guī)劃的整個過程中提高公眾參與度，建立完善的公眾參與、監(jiān)督渠道和環(huán)境，保證土地規(guī)劃接地氣，有人氣，順利實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。
3.3 理順兩規(guī)關(guān)系，加強(qiáng)兩規(guī)之間的銜接，建立部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制
土地利用總體規(guī)劃是對整個區(qū)域的規(guī)劃，城市規(guī)劃是土地規(guī)劃的一部分。從規(guī)劃范圍的角度來看，兩者是面與點(diǎn)、整體與局部的關(guān)系[7]。土地規(guī)劃和城市規(guī)劃均服務(wù)于城市建設(shè)發(fā)展，只有做好兩個規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合，才能促進(jìn)城市持續(xù)、健康、快速發(fā)展。要使兩規(guī)協(xié)調(diào)一致，可在城市總體規(guī)劃中進(jìn)一步強(qiáng)化土地資源的重要性，以土地資源的可持續(xù)利用作為城市可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，建立立體的土地利用觀。土地利用總體規(guī)劃在強(qiáng)調(diào)“一要吃飯，二要建設(shè)”的前提下，也要強(qiáng)調(diào)發(fā)展是硬道理，加快實現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。解決吃飯問題需要保護(hù)耕地，但更需要通過經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，尤其是農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展來根本解決吃飯問題。因此，只有做好土地管理部門與城市規(guī)劃管理部門之間的有效銜接，及時進(jìn)行溝通交流，使兩規(guī)在指導(dǎo)思想、規(guī)劃圖件、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等進(jìn)行相互銜接，建立土地規(guī)劃與城市規(guī)劃相互結(jié)合、相互支持的聯(lián)動機(jī)制，才能保證土地利用總體規(guī)劃的全面實施和城市發(fā)展的用地需求[8]，從而形成互利共贏、互補(bǔ)協(xié)調(diào)的格局。
4 總結(jié)
通過分析可知，只有提高土地利用總體規(guī)劃的法律地位，真正將規(guī)劃當(dāng)成法律，規(guī)劃的編制、審批、實施都按照法律進(jìn)行。并在規(guī)劃的編制過程中鼓勵倡導(dǎo)公眾積極參與規(guī)劃編制，為公眾提供合適的渠道和機(jī)會，進(jìn)而提高公眾的參與度和規(guī)劃的透明度。還要理清土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃兩者之間的關(guān)系，加強(qiáng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門之間的協(xié)調(diào)與聯(lián)動，才能最終實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)。
【參考文獻(xiàn)】
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基本農(nóng)田和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)有密切聯(lián)系：基本農(nóng)田和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)同樣都是主要由耕地構(gòu)成，都要實行嚴(yán)格保護(hù)，基本農(nóng)田一般都位于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的土地絕大部分都屬于基本農(nóng)田。同時，二者又有區(qū)別：基本農(nóng)田是地塊概念，必須落實到具體地塊，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃具體落實，劃定到地塊;基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)則是區(qū)域概念，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)以基本農(nóng)田為主，但并非都是基本農(nóng)田，除了基本農(nóng)田外，還可能有少量零星的一般耕地、其他農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地等，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)一般由縣市級土地利用總體規(guī)劃確定。
【法律依據(jù)】
《國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見的通知》
縣級土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)結(jié)合土地用途區(qū)確定，劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū);鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)將縣級規(guī)劃劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)進(jìn)一步落實到地塊。
（來源：文章屋網(wǎng) ）
