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(一)企業(yè)績效評價指標(biāo)體系
“平衡計分卡”是美國人在1990年創(chuàng)建的一套企業(yè)業(yè)績評價體系。平衡計分卡將企業(yè)業(yè)績的評價劃分為四個維度,包括財務(wù)維度、客戶維度、經(jīng)營過程維度、學(xué)習(xí)與成長維度。這套體系把戰(zhàn)略放在了公司管理過程的核心地位并將戰(zhàn)略目標(biāo)逐步分解,最后形成各種具體的績效考核指標(biāo),在不同時段對該類指標(biāo)的具體情況進(jìn)行考核,最后建立起一套完整可靠的績效管理體系。分析平衡計分卡的構(gòu)成可以發(fā)現(xiàn),這一指標(biāo)體系中的四個維度之間有著非常密切的聯(lián)系。首先,這四個方面都是以企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略為中心的;其次,分別來看這四個維度,財務(wù)維度是企業(yè)戰(zhàn)略的最終目標(biāo),顧客是企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵,企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度是企業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ),企業(yè)學(xué)習(xí)與成長維度是企業(yè)戰(zhàn)略的核心。
(二)政府績效評價指標(biāo)體系
2004年,國家人事部《中國政府績效評估》課題組經(jīng)過深入調(diào)查研究,組織有關(guān)專家分析比較國內(nèi)外相關(guān)指標(biāo)體系的設(shè)計方法和思想,結(jié)合當(dāng)時的中國國情,提出了地方的政府績效評估的指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系包含三個層級,其中一級指標(biāo)3個,包括職能指標(biāo)、影響指標(biāo)和潛力指標(biāo);二級指標(biāo)11個,包括社會與經(jīng)濟(jì)、人口與環(huán)境、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理、公共服務(wù)、國有資產(chǎn)管理、人力資源狀況、廉潔狀況、行政效率等;三級指標(biāo)33個,包括人均GDP、平均預(yù)期壽命、GDP增長率、環(huán)境與生態(tài)、法規(guī)的完善程度、貧困人口占總?cè)丝诒壤⒒A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國有資產(chǎn)保值增值率、行政人員中本科以上學(xué)歷者所占比重、腐敗案件涉案人數(shù)占行政人員比例、行政經(jīng)費占財政支出比重等,分別是對前11個指標(biāo)的細(xì)化。分析該指標(biāo)體系,筆者概括出以下幾大特點。
1.該體系立足于中國正在推行的目標(biāo)管理責(zé)任制的現(xiàn)實基礎(chǔ)之上。
2.側(cè)重服務(wù),嚴(yán)格把握住了“政府”這一評價對象。
3.強(qiáng)化客觀評價。強(qiáng)調(diào)公眾判定的重要性,明確指出政府的自我評價要依循科學(xué)合理的原則。
4.將當(dāng)前的現(xiàn)實發(fā)展?fàn)顩r與長期發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合。
二、政府績效評價指標(biāo)體系現(xiàn)狀
我國的政府績效審計研究起步較晚,再加上我國政府公共工程種類繁多,缺乏系統(tǒng)的研究,雖然眾多學(xué)者都積極探討,發(fā)表自己的見解,但仍然沒有建立一套完整的政府公共工程績效審計評價指標(biāo)體系,這也正是公共工程投資績效審計的難點之一。筆者在總結(jié)了各位學(xué)者的研究成果的基礎(chǔ)上,認(rèn)為政府公共工程績效審計評價指標(biāo)主要存在以下問題。
(一)評價指標(biāo)不完整,評價指標(biāo)體系的制定缺乏科學(xué)性
我國公共投資部門提出了一套較為完善的項目投資決策程序,對政府公共工程投資項目從立項審批、啟動興建、竣工驗收到運營后的綜合效益進(jìn)行系統(tǒng)測評。但筆者認(rèn)為,公共工程作為一項生命周期很長的一項工程,必須還要關(guān)注其項目自身的可持續(xù)性,整個管理團(tuán)隊的管理協(xié)作能力等。待各項評價指標(biāo)初步確定之后,還要采取一定的方法對指標(biāo)進(jìn)行各種相關(guān)性分析,以確定指標(biāo)的有效性,而我國眾多評價指標(biāo)體系卻沒有這一步,致使制定的評價指標(biāo)體系不夠科學(xué)。
(二)評價指標(biāo)缺乏同行業(yè)的橫向比較
公共工程涵蓋面相當(dāng)大,涉及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境水利、交通工程及農(nóng)業(yè)工程等多個方面。因此,在具體評價不同類別項目時,評價指標(biāo)也會存在一定的差別,這就導(dǎo)致同行業(yè)不具可比性。我國政府績效審計指標(biāo)體系極為不健全,目前欠缺一套權(quán)威統(tǒng)一的指標(biāo)體系,在開展績效審計時,所有單位沒有一套統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn),只能以各自設(shè)計的一套評價指標(biāo)體系為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審計。在這種情況下,不同的審計人員對同類、同行業(yè)的績效評價口徑就有差別,結(jié)果也就千差萬別。因此,政府公共工程項目績效審計評價指標(biāo)應(yīng)該按行業(yè)、類別分別設(shè)置,最終也應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫,從而為各個項目的橫向比較提供參考。
(三)評價體系缺乏配套的審計標(biāo)準(zhǔn)
一套完整的公共工程績效評價體系除了要包含合理有效的評價指標(biāo)外,還要包含一套科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)。評價標(biāo)準(zhǔn)是對評價對象進(jìn)行評判的依據(jù),是分析評判結(jié)果的一個參照。有了評價標(biāo)準(zhǔn),整個評價才有意義可言。而對評價標(biāo)準(zhǔn)的制定,需要分類別、分行業(yè)獲得大量的數(shù)據(jù)資料,再對其進(jìn)行加工整理。而我國在績效指標(biāo)方面的數(shù)據(jù)比較缺乏,因此制定出有價值的評價標(biāo)準(zhǔn)還是很有難度的。目前一些試點采用的評價指標(biāo)多是評價人員根據(jù)自己的經(jīng)驗從相關(guān)項目的國家和省級標(biāo)準(zhǔn)中整理出來的,具有很大的主觀性。
(四)定性指標(biāo)較多,定量指標(biāo)較少
由于政府公共工程項目屬于公共產(chǎn)品的范疇,在對其進(jìn)行審計時,對社會效益的關(guān)注程度多過于經(jīng)濟(jì)效益。而社會效益一般采用的都是定性的描述性指標(biāo)。因此,大多數(shù)審計人員在對政府公共工程進(jìn)行績效評價時,多采用了定性分析的方法,少有定量指標(biāo)的運用。這樣就導(dǎo)致分析得出的結(jié)果具有籠統(tǒng)性,可比性較差。綜上所述,政府公共工程績效審計的最主要的任務(wù)是構(gòu)建一個完善且行之有效的政府公共工程績效審計評價指標(biāo)體系,設(shè)置一套與之相匹配的審計標(biāo)準(zhǔn),在指標(biāo)設(shè)計時要將定性分析與定量評價相結(jié)合,參照政府公共工程的特征,按照行業(yè)和類別制定評價指標(biāo)。
三、公共工程績效審計的必要性
(一)公共工程績效審計是社會對公共財產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督需要的產(chǎn)物
國家財政性資金是政府公共工程項目資金的主要來源,實質(zhì)是社會公眾委托政府對公共財產(chǎn)進(jìn)行管理和使用,向自己提供市場機(jī)制不能有效供給的公共物品和服務(wù),這是其主要管理方式之一。社會公眾作為公共財產(chǎn)的所有者,為了維護(hù)自己的財產(chǎn)安全,會采取一種方式對政府的行為進(jìn)行監(jiān)督,也同時滿足了公眾的一種需求。因此,向社會公眾提供客觀公正的績效審計報告,有利于實現(xiàn)社會公眾對公共投資工程進(jìn)行有效的監(jiān)督。
(二)公共工程績效審計有利于深化我國的預(yù)算改革
公共工程支出是公共支出的重要內(nèi)容,公共工程績效審計評估的數(shù)據(jù)是我國預(yù)算改革的重要依據(jù)。一項新的公共工程在確定實施前,必定會對其計劃執(zhí)行情況做一個評估,這個評估影響著當(dāng)前國家整個的財政預(yù)算,稱其為事前控制;對公共工程的績效審計則是對國家財政預(yù)算的一種信息的反饋,稱其為事后控制,而這種事后控制對國家的以后的預(yù)算改革有著非常大的影響。隨著我國部門預(yù)算改革的不斷深入,我們需不斷增強(qiáng)公共工程績效審計的有效性。因此,將公共工程績效審計與我國預(yù)算結(jié)合起來是我國預(yù)算改革的一條必經(jīng)之路,它必將有助于提高我國的預(yù)算管理水平。
(三)公共工程績效審計是落實科學(xué)發(fā)展觀和科學(xué)政績觀的有力保障
(一)事前監(jiān)督
審計人員應(yīng)對招標(biāo)準(zhǔn)備進(jìn)行審查,認(rèn)真聽取招標(biāo)單位對招標(biāo)范圍、方式和發(fā)包方式的解釋,審核招標(biāo)文件與招標(biāo)通知書的一致性,審計標(biāo)底的編制過程、編制質(zhì)量,對投標(biāo)人進(jìn)行資格審查等。
1、招標(biāo)條件的審計。一是審查建設(shè)項目是否經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn),是否具備完整的設(shè)計文件和工程概算,是否嚴(yán)格按基建程序辦事,投資概算是否準(zhǔn)確,有無缺口,設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)有無超過規(guī)定,建設(shè)項目是否列入國家投資計劃;二是審查招標(biāo)前的準(zhǔn)備工作是否充分,工程場地的征用、拆遷,現(xiàn)場交通、供水、供電等準(zhǔn)備工作是否完成;三是審查建設(shè)項目總投資是否落實,資金來源是否正當(dāng),建設(shè)資金是否按投資計劃及時撥付到位;四是審查建設(shè)項目招標(biāo)工作機(jī)構(gòu)設(shè)置是否完備,內(nèi)控制度是否嚴(yán)密,組織形式是否合規(guī)。
2、招標(biāo)方式的審計。一是公開招標(biāo)還是邀請招標(biāo)。公開招標(biāo)的招標(biāo)人要在指定的報刊、電子網(wǎng)絡(luò)或其他媒體上招標(biāo)公告,招標(biāo)公告應(yīng)當(dāng)載明招標(biāo)人的名稱、地址、招標(biāo)項目的性質(zhì)、數(shù)量、實施地點、時間和獲得招標(biāo)文件的辦法,以及要求潛在投標(biāo)人提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況等內(nèi)容,公告后應(yīng)按規(guī)定時限要求及時對投標(biāo)企業(yè)遞交的投標(biāo)文件進(jìn)行登記工作。邀請招標(biāo)應(yīng)當(dāng)同時向三個以上具備承擔(dān)招標(biāo)項目能力、資質(zhì)信譽(yù)好的特定法人(或企業(yè))發(fā)出招標(biāo)邀請書。二是自行辦理招標(biāo)事宜還是委托招標(biāo)機(jī)構(gòu)(中介組織)辦理招標(biāo)事宜;招標(biāo)人若自行辦理招標(biāo)事宜,是否具有編制招標(biāo)文件和組織評標(biāo)的能力等。
3、招標(biāo)程序的審計。一是審查工程招標(biāo)工作中是否做到談判、評標(biāo)、決策分開;是否堅持談判者不決策,決策者不談判的分工原則;參與標(biāo)底的編制和審定人員、評標(biāo)小組成員及相關(guān)當(dāng)事人要接受統(tǒng)一安排,防止弄虛作假、“明標(biāo)暗定”;不準(zhǔn)事先組建評標(biāo)小組,要在評標(biāo)前采取隨機(jī)抽簽方法臨時組建,防止賄賂評委操縱評標(biāo);對選聘的評委要進(jìn)行資格審核,看是否有個人政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)不“達(dá)標(biāo)”人員;評委平時不得對外公開自己的身份。二是審查招標(biāo)單位編制的招標(biāo)文件是否已經(jīng)批準(zhǔn),是否按規(guī)定招標(biāo)公告或發(fā)出招標(biāo)邀請書,其內(nèi)容是否合規(guī),合法,是否與招標(biāo)方式的相應(yīng)規(guī)定一致;三是審查招標(biāo)單位出售、分發(fā)的招標(biāo)文件是否符合規(guī)定要求,是否組織投標(biāo)單位勘察工程現(xiàn)場,解答疑難問題。
4、標(biāo)底的審計。標(biāo)底的制定是招投標(biāo)工作中非常重要的環(huán)節(jié),也是中標(biāo)與失標(biāo)的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)。因此,對標(biāo)底制定的審查也是對招投標(biāo)工作全過程審計的重要環(huán)節(jié)。要重點審查編制標(biāo)底依據(jù)的招標(biāo)文件、設(shè)計圖紙及有關(guān)資料是否合規(guī)有效;工程量的計算、套用定額是否正確,是否嚴(yán)格按施工圖和國家定額的有關(guān)規(guī)定編制,各項取費是否符合規(guī)定,取費標(biāo)準(zhǔn)是否正確;標(biāo)底是否合理,是否控制在設(shè)計概算以內(nèi),有無提價壓價,人為調(diào)整標(biāo)底問題;還要注意對標(biāo)底的保密,不得以任何方式向他人透露已獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人的名稱、數(shù)量以及可能影響公開競爭的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的其他情況。
5、對投標(biāo)單位資格的審計。審查投標(biāo)單位是否具備投標(biāo)資格,是否達(dá)到工程建設(shè)所要求的資質(zhì)等級,是否具有良好的社會信譽(yù)和施工質(zhì)量,是否擁有雄厚的技術(shù)力量和機(jī)械設(shè)備,是否具備優(yōu)良的施工和安全生產(chǎn)記錄,還要結(jié)合該投標(biāo)單位近年來所承建的其他工程項目中哪些項目取得過工程質(zhì)量監(jiān)督部門出具的工程評定的等級證明等。要深入實際考察,防止企業(yè)靠不正當(dāng)關(guān)系取得資質(zhì)蒙混入圍,防止借用或者騙取高資質(zhì)企業(yè)名義投標(biāo)現(xiàn)象的發(fā)生,對弄虛作假、不符合要求和不具備應(yīng)有能力的單位應(yīng)取消其投標(biāo)資格。
(二)事中監(jiān)督
主要是加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)現(xiàn)場程序上的監(jiān)督,監(jiān)督其程序上的合理和合法性,包括開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)的審計。
1、開標(biāo)的審計。審查招標(biāo)單位是否當(dāng)眾組織開標(biāo),有無違反規(guī)定搞暗箱操作問題;開標(biāo)時是否邀請所有投標(biāo)人代表參加;由投標(biāo)人或者其推選的代表檢查投標(biāo)文件的密封情況,或由招標(biāo)人委托的公證機(jī)構(gòu)檢查并公證;經(jīng)確認(rèn)無誤后,由工作人員當(dāng)場拆封,宣讀投標(biāo)人名稱、投標(biāo)價格和投標(biāo)文件的其他主要內(nèi)容;開標(biāo)過程應(yīng)當(dāng)做好記錄,并存檔備查。如果開標(biāo)時發(fā)現(xiàn)投標(biāo)文件破損,或授權(quán)委托書不是原件又無投標(biāo)單位法人簽章的應(yīng)當(dāng)眾宣布為廢標(biāo)。
2、評標(biāo)的審計。堅持公開、公平、公正、科學(xué)合理的原則,以招標(biāo)文件為依據(jù),不得臨時采取招標(biāo)文件以外的標(biāo)準(zhǔn)和方式進(jìn)行評標(biāo)。評標(biāo)由招標(biāo)人依法組建的評標(biāo)委員會(或評審小組)負(fù)責(zé)。評標(biāo)委員會由招標(biāo)人的代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家共同組成,與投標(biāo)人有利害關(guān)系的成員不得參與評標(biāo)工作。評委會應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件確定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法,對投標(biāo)文件進(jìn)行評審和比較,在完成評標(biāo)后以書面形式推薦2至3家合格的中標(biāo)候選人。然后招標(biāo)人授權(quán)評審小組,將社會信譽(yù)好、標(biāo)價低、工期短、工程質(zhì)量高、施工組織管理嚴(yán)密、守信譽(yù)的單位(施工隊伍)確定為中標(biāo)人。評標(biāo)委員會成員應(yīng)本著客觀、公正的原則,遵守職業(yè)道德,不得私下接觸投標(biāo)人,要廉潔自守,不得撈取好處。評委和參與評標(biāo)的有關(guān)工作人員不得透露對投標(biāo)文件的評審和比較、中標(biāo)候選人的推薦情況以及與評標(biāo)有關(guān)的情況。
3、定標(biāo)的審計。定標(biāo)審計主要是對經(jīng)評審小組按照法律程序和評標(biāo)的條件與標(biāo)準(zhǔn),研究確定的中標(biāo)單位與招標(biāo)人履行承包施工合同訂立之前的手續(xù)辦理過程的審查。一是審查定標(biāo)的程序、方法是否合規(guī),是否切實做到優(yōu)價中標(biāo),定標(biāo)價格是否符合市場行情。二是審查投標(biāo)單位提否持中標(biāo)通知書到招標(biāo)管理部門辦理審查復(fù)核、蓋章及有關(guān)手續(xù)。三是審查中標(biāo)單位是否在規(guī)定時間(一般為30日之內(nèi))按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同,中標(biāo)人是否按規(guī)定向招標(biāo)人提交履約保證金。
(三)事后監(jiān)督
1.1工程資料不全情況較突出
有許多工程找不到當(dāng)初新建時候的施工圖紙或者施工圖紙不完整,不能完全按圖紙審計。這些資料在施工過程和審計過程中都沒有,即使有些工程能找到圖紙,但由于時間久遠(yuǎn)或其他因素,現(xiàn)實中的實體與圖紙會出現(xiàn)很大的偏差。所以對維修(檢修)工程的審計不可能再完全依賴于圖紙,也不能完全照著圖紙進(jìn)行計算。例如,在某公司“10T真空自耗爐設(shè)備基礎(chǔ)工程”審計過程中,發(fā)現(xiàn)此次施工的是設(shè)備防爆墻基礎(chǔ),該基礎(chǔ)的地下室部分已施工完畢。在報審的結(jié)算資料中新舊基礎(chǔ)連接處采用的是植筋方法,由于專業(yè)廠和工程管理部門均無法提供基礎(chǔ)的地下室部分施工圖紙,給審計工作帶來了很大的困難,經(jīng)過審計人員多次到現(xiàn)場踏勘和向現(xiàn)場管理人員了解,發(fā)現(xiàn)在連接處預(yù)留了插筋,如果結(jié)算按植筋方式計算,則多計鋼材近6噸。
1.2工程中許多問題具有隱蔽性
新建工程的施工依據(jù)施工圖、施工組織設(shè)計,可以非常有序地展開,但維修(檢修)工程則隨意性很大。在施工前,有許多工程問題都是隱藏的,隨著工程的進(jìn)行和展開,工程中的問題將會逐漸地暴露。例如,在某公司辦公樓震后維修工程項目中,當(dāng)工程全面展開后才發(fā)現(xiàn)走廊體有空殼和砌體裂縫現(xiàn)象,而且大小不一、位置不同;在對衛(wèi)生間地面加鋪地磚時發(fā)現(xiàn)衛(wèi)生間防水層已經(jīng)完全損壞等等。而在設(shè)備檢修工程中這種情況更是常見,很多問題只能在施工過程中發(fā)現(xiàn),邊解決、邊簽證,這也是維修(檢修)工程的特點所決定的。
1.3維修(檢修)工程點多面廣,現(xiàn)場簽證量大
現(xiàn)場簽證單是反映實際施工情況和形成工程造價的重要資料,其真實性和有效性對造價影響至關(guān)重要,需要審計人員嚴(yán)格審察工程項目現(xiàn)場簽證執(zhí)行情況及其內(nèi)容的有效性、真實性、合理性。如果對工程項目的現(xiàn)場簽證沒有進(jìn)行嚴(yán)格的審核,則可能會給企業(yè)造成經(jīng)濟(jì)損失。在我們審計過的項目中曾出現(xiàn)過這樣一個問題:隨結(jié)算報送的現(xiàn)場簽證有部分是復(fù)印件,其中一張簽證出現(xiàn)了不同筆跡,經(jīng)過仔細(xì)辨別此處是粘貼復(fù)印的,立即要求其提供簽證原件,對比后基本認(rèn)定資料遭惡意篡改。從這個事件中可以看出,對工程項目的現(xiàn)場簽證進(jìn)行嚴(yán)格審核的重要性和必要性。
2完善維修(檢修)工程審計的對策
以上幾個問題在維修(檢修)工程中可能經(jīng)常出現(xiàn)。從宏觀角度上講,思想認(rèn)識左右著整個審計過程質(zhì)量的好與壞。審計人員必須首先解決維修(檢修)工程審計過程中的思想認(rèn)識問題,再用具體的措施進(jìn)行解決,使整個審計過程能夠合法、合規(guī)、順利地完成。
2.1維修(檢修)審計工作的特殊性和復(fù)雜性,對審計人員提出了更高的要求
由于維修(檢修)工程自身的特點,工程中小項目多且無正規(guī)圖紙可尋,在動工前根本無法準(zhǔn)確預(yù)測工程的進(jìn)行情況。因而會出現(xiàn)簽證多且比較凌亂的現(xiàn)象。所以到后期審計過程中,必須要對整個施工過程有一個整體的把握,將凌亂變成有序,理順關(guān)系,只有這樣才能有效地開展審計工作。所以維修(檢修)工程的審計,對審計人員提出了更高的要求:
2.1.1審計人員必須加強(qiáng)思想認(rèn)識
要認(rèn)識到維修(檢修)工程與其他新建工程不同的性質(zhì)和特點,認(rèn)識到維修(檢修)工程審計過程的復(fù)雜性,從思想上重視它。
2.1.2審計人員必須要有吃苦耐勞的精神
對維修(檢修)工程的審計要經(jīng)常深入現(xiàn)場,樹立勤業(yè)、敬業(yè)、務(wù)實的精神,加強(qiáng)責(zé)任心。
2.1.3審計人員必須加強(qiáng)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)
由于維修(檢修)項目的子項多且復(fù)雜,這就提升了定額套項的難度。因此審計人員必須加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí),不斷提高自身的審計知識和審計技能,深刻理解定額,準(zhǔn)確把握定額。
2.2具體工程審計對策
2.2.1由于維修(檢修)工程的獨特性,必須在審計
過程中加強(qiáng)對工程現(xiàn)場簽證單的審察工作。對工程中的現(xiàn)場簽證,應(yīng)該對其真實性、合法性、合規(guī)性進(jìn)行審察。施工方為了獲得更多的利潤,往往會“簽高不簽低,簽多不簽少,簽復(fù)雜不簽簡單”,對他們有利的簽證他們會主動地去簽,因而工程中有些簽證單與實際工程不符。這就要求審計人員對現(xiàn)場簽證單要進(jìn)行詳細(xì)地審察。簽量的核查其工程量,簽價的核查工程造價或材料單價,做到每項都有依據(jù)、每項都符合實際。在實際工程中簽證單一般分為兩種:一種是技術(shù)核定單,它主要是對工程進(jìn)行過程中的一些純粹技術(shù)方面變更和方案的情況,經(jīng)過甲乙雙方協(xié)商一致后簽訂的一種補(bǔ)充證明。二是經(jīng)濟(jì)簽證單,它是工程施工過程中對于發(fā)生費用增減的施工方案需要甲乙雙方通過協(xié)商簽訂的經(jīng)濟(jì)簽證。工程簽證單在工程竣工結(jié)算審計過程中是一項非常重要的證明材料,尤其對于維修(檢修)項目,許多工程項目通過虛假簽證增加工程造價取得利益,從而使竣工結(jié)算失去真實性。國家建設(shè)部制定了建筑工程《工程量清單計價規(guī)范》,并于2003年7月1日起執(zhí)行。工程量清單計價規(guī)范規(guī)定了我國建設(shè)工程招標(biāo)工作全新操作模式,體現(xiàn)了政府的宏觀調(diào)控、施工企業(yè)自主報價、市場形成價格、社會進(jìn)行監(jiān)督的原則。建設(shè)方承擔(dān)工程量的風(fēng)險,施工方承擔(dān)價格風(fēng)險。實行工程量清單計價后,工程量簽證單的地位將進(jìn)一步得到提高,而且在審計工作中對工程量簽證單的審計將更加重要。因此要求審計人員對工程簽證單的簽署甲方不能再像以前那樣處于被動地位,尤其對于一些隱蔽工程項目,甲方工程管理部門應(yīng)該會同審計部門主動及時地去簽訂工程量簽證單。
2.2.2審計人員要介入工程全過程
一般情況,審計人員是在工程竣工后才介入工程項目及事后審計,對工程概況只能通過竣工資料進(jìn)行了解。而維修(檢修)工程不同于新建工程,其隨意性很大,竣工后乙方所提供的竣工資料不能完整、完全地反映工程實況。所以作者認(rèn)為,對維修(檢修)工程,審計人員應(yīng)介入整個工程的全過程,從前期的合同審察到中間的施工過程以及后期的決算審計。這樣,審計結(jié)果才能切實地反映工程實際。
2.2.3審計人員須深入現(xiàn)場,以獲得最真實數(shù)據(jù)
由于維修(檢修)工程缺乏圖紙等原因,審計人員必須在工程竣工后,深入工程現(xiàn)場,做好現(xiàn)場收方工作,從工程現(xiàn)場得到的數(shù)據(jù)才是最真實的數(shù)據(jù)。例如,在某公司“5T電弧爐設(shè)備搬遷配套工程項目”結(jié)算審計中,審計人員深入工程現(xiàn)場后發(fā)現(xiàn)提供的竣工圖與現(xiàn)場實物嚴(yán)重不符,如:工作準(zhǔn)備間實際只有一間,而竣工圖示為兩間;工作準(zhǔn)備間1的基礎(chǔ)深度圖示為1.5米,而重新提供的竣工圖上則修改為0.7米;液壓站房、合金庫房與現(xiàn)場也不一致?,F(xiàn)場收方應(yīng)有多方人員參加,如實地反映工程施工內(nèi)容,做到公開、公正、公平。對維修(檢修)工程的審計主要就是將“竣工資料”、“現(xiàn)場簽證”、“現(xiàn)場收方”合理地結(jié)合起來,這有別于新建工程,在維修(檢修)項目中后兩項所占比例更大。
3結(jié)束語
事前審計即工程項目開工前審計,內(nèi)審人員應(yīng)重點關(guān)注工程設(shè)計、招標(biāo)控制價和招投標(biāo)等環(huán)節(jié),從源頭加強(qiáng)控制,起到事半功倍的效果。
(一)以工程設(shè)計審計為起點加強(qiáng)審計控制。工程設(shè)計是影響和控制工程造價的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是控制工程造價的起點和切入點,審計人員可以通過招標(biāo)的方式,審核工程方案,對備選工程方案進(jìn)行分析、選擇、優(yōu)化。在確定工程設(shè)計方面,內(nèi)審人員應(yīng)當(dāng)參與到工程設(shè)計確定過程中,與基建或工程管理部門協(xié)作,共同對工程項目的資金情況、投資規(guī)模等重要指標(biāo)進(jìn)行分析,審核投資規(guī)模是否與設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)匹配、是否充分優(yōu)化,技術(shù)、施工規(guī)模是否與設(shè)計、概算相符,從而保證工程概算的準(zhǔn)確性。
(二)加強(qiáng)招標(biāo)控制價環(huán)節(jié)審計。招標(biāo)控制價是依據(jù)國家或行業(yè)有關(guān)計價依據(jù)和辦法,對招標(biāo)工程限定的最高工程造價,也是招標(biāo)人在工程招標(biāo)時能接受的投標(biāo)人報價的最高限價,其編制的合理性和準(zhǔn)確性直接影響到工程投資的控制。內(nèi)審人員對招標(biāo)控制價的審核重點要關(guān)注預(yù)算編制內(nèi)容是否與施工圖一致、工程量計算是否準(zhǔn)確、計價定額是否合理、工程量清單是否齊全,其他項目清單、分項清單、規(guī)費等是否符合相應(yīng)的計價原則和規(guī)定。
(三)嚴(yán)格招投標(biāo)階段審計,以市場競爭的方式取得最優(yōu)價格。一是審核招標(biāo)、投標(biāo)文件的規(guī)范性。嚴(yán)格審核招標(biāo)文件內(nèi)容,確保文件表述準(zhǔn)確、內(nèi)容規(guī)范,尤其對于施工范圍、評標(biāo)原則、評標(biāo)方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清晰界定。二是審核招投標(biāo)程序。審核招投標(biāo)是否符合我國《招投標(biāo)法》及相關(guān)規(guī)章制度要求,是否嚴(yán)格按照投標(biāo)邀請、投標(biāo)人資格預(yù)審、招標(biāo)文件澄清、編制投標(biāo)書及提交、開標(biāo)、評標(biāo)和中標(biāo)的程序組織實施。審計人員在監(jiān)督過程中,關(guān)注招投標(biāo)是否按照公開、公平、公正的原則實施,可以編制現(xiàn)場監(jiān)督報告的形式對監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題予以記錄和反饋。三是審核投標(biāo)單位資質(zhì)。著重考察施工單位的資質(zhì)、信譽(yù)、以往業(yè)績、合同履行能力,特別關(guān)注是否有出讓或轉(zhuǎn)讓資質(zhì),由無資質(zhì)的單位“掛靠”資質(zhì)雄厚的單位參加招標(biāo)的現(xiàn)象,防止出現(xiàn)中標(biāo)單位和施工單位不一致情況,給將來施工帶來潛在的不安全因素。
二、加強(qiáng)事中審計監(jiān)督,確保工程造價控制有效和工程質(zhì)量提升
工程項目事中審計即在施工階段開展審計,也是工程投資集中和工程變更出現(xiàn)最多的階段,內(nèi)審人員應(yīng)當(dāng)及時跟蹤施工現(xiàn)場,掌握現(xiàn)場第一手資料。
(一)嚴(yán)格合同審計,確保合同規(guī)范合法。應(yīng)當(dāng)對合同簽訂的程序、規(guī)范性、合法性進(jìn)行審核,重點檢查合同主體是否合法、內(nèi)容是否清晰完整、文字表達(dá)是否準(zhǔn)確無歧義、格式是否規(guī)范,相關(guān)條款是否與招投標(biāo)文件一致。特別關(guān)注與工程造價有關(guān)的條款,例如工程款項的支付時間、比例,增減項目的結(jié)算辦法,工程質(zhì)保金的約定、違約索賠等內(nèi)容。
(二)重點關(guān)注工程設(shè)計變更與現(xiàn)場簽證審計。工程設(shè)計變更與現(xiàn)場簽證是造成投資超預(yù)算的重要影響因素,如果出現(xiàn)施工單位變更或增加工程量,導(dǎo)致工程造價提高的現(xiàn)象,內(nèi)審人員應(yīng)嚴(yán)格審核工程變更與簽證理由,查驗資料是否完整、真實。對于重大設(shè)計變更,內(nèi)審人員要及時進(jìn)入現(xiàn)場,進(jìn)行記錄、測量、計算,合理預(yù)測今后的費用。
(三)隱蔽工程審計不容忽視。由于隱蔽工程在工程結(jié)束后難以恢復(fù)原狀并復(fù)核,內(nèi)審人員進(jìn)行隱蔽工程審計的成本也相對較高,因此也是施工過程中偷工減料、以次充好、高估冒算等現(xiàn)象的多發(fā)環(huán)節(jié)。審計人員應(yīng)跟蹤隱蔽工程進(jìn)度中的每個環(huán)節(jié)和工序,例如“挖、埋、填”等日后難以復(fù)原查驗的現(xiàn)場應(yīng)當(dāng)在發(fā)生時進(jìn)行拍照記錄,并及時跟蹤計算測量,為日后工程竣工結(jié)算積累資料。
(四)費用支付審計是關(guān)鍵。內(nèi)審人員應(yīng)當(dāng)定期檢查和對照施工階段費用支付情況,對費用超支和節(jié)約情況進(jìn)行分析,發(fā)現(xiàn)問題及時提出改進(jìn)建議。審核進(jìn)度款支付時應(yīng)重點審核相關(guān)資料,跟蹤支付進(jìn)度并核價,從總體上合理控制工程進(jìn)度款的支付。
三、加強(qiáng)工程竣工結(jié)算審計,把好造價控制的最后一關(guān)
竣工后審計是控制工程造價的最后一道關(guān)口,必須嚴(yán)格把關(guān)審核,如果把關(guān)不嚴(yán)格,將會給企業(yè)帶來無法挽回的損失。
(一)審核清單計價合理性和準(zhǔn)確性。內(nèi)審人員應(yīng)重點對所列項目的合理性進(jìn)行審核,審核是否有重復(fù)、弄虛作假問題,項目是否與規(guī)則相符。其次審核定額套用和費用標(biāo)準(zhǔn),防止高套定額和不合理取費情況的發(fā)生。三是審核計算結(jié)果是否準(zhǔn)確,避免出現(xiàn)故意計算錯誤、合計錯誤、筆誤等問題。
(二)核實工程量計算。依據(jù)工程竣工圖紙,審計工程項目是否與圖紙一致,核算工程量的計算是否符合計算規(guī)則,避免計算錯誤。如果無圖紙的工程項目,審計人員要前往現(xiàn)場進(jìn)行實地測量,以確保工程造價的真實性。
1.1工程設(shè)計方案和施工圖紙問題
工程設(shè)計方案和施工圖紙隨意性很大,由于設(shè)計不完整、功能不齊全、施工條件不允許或者前期論證不充分等多種原因,致使項目招標(biāo)后,在施工過程中出現(xiàn)很多問題,對項目的施工內(nèi)容大范圍進(jìn)行調(diào)整,為增加工程造價,提供了巧立名目、弄虛作假的機(jī)會。這類問題的存在,一方面確實是單位管理人員技術(shù)力量不足所致;另一方面則是別有用心,施工方找各種理由和借口提出增項和改項要求,進(jìn)行工程的變更簽證,有的甚至完全了招標(biāo)文件和合同的內(nèi)容,導(dǎo)致項目的變更比例過大,違背了原來的審批招標(biāo)原則,而工程管理方一般都會同意和滿足對方需求,工程結(jié)束進(jìn)行結(jié)算審計時給審計工作造成很大困難。
1.2工程施工變更簽證問題
工程施工變更簽證不及時,工程立項管理不嚴(yán)格、論證不充分、手續(xù)不健全、程序不規(guī)范。像這類維修工程一般都不會聘請工程監(jiān)理,都是由單位內(nèi)部有關(guān)職能部門負(fù)責(zé)管理監(jiān)督。施工方在施工過程中對項目的施工內(nèi)容進(jìn)行變更,了項目原來的招標(biāo)內(nèi)容。有些工程中的增項和改項往往是施工方口頭提出,管理方也口頭同意,便付諸實施,待工程結(jié)算時再補(bǔ)辦手續(xù)和簽證的現(xiàn)象屢見不鮮,這就為多報虛報、弄虛作假創(chuàng)造了條件,提供了方便。有了工程變更簽證,施工單位在工程完工后報結(jié)算時,所報的結(jié)算工程量超過實際的工程量,導(dǎo)致審計結(jié)果與施工單位報的結(jié)算相差很大,施工單位不認(rèn)可,互相扯皮,給審計工作帶來很大難度。
1.3應(yīng)急維修項目存在不平等約定
有些應(yīng)急項目,通過招標(biāo)時間不允許,只能招一家應(yīng)急維修隊,對應(yīng)急工程搶修后,采取臨時簽證審計結(jié)算的方式。在應(yīng)急情況下,施工單位往往強(qiáng)迫醫(yī)院簽訂不平等的合同、約定等,應(yīng)急情況下約定的價格往往高出市場價很多,造成醫(yī)院資金使用的浪費,形成管理漏洞,給審計工作增加難度,也影響管理者的聲之旨14工程結(jié)算嚴(yán)重滯后,審計資料不完整由于維修工程比較零散,維修內(nèi)容比較多,且存在反復(fù)修整的情況,工程完工所報結(jié)算,在審計過程中資料不全的情況普遍存在,有的簽證不全,有的沒有工程驗收單,有的將工程量漏報或者簽證資料沒有達(dá)到簽證的目的,簽證單中只有意見,沒有簽署人、日期等。結(jié)算報審不及時,審計人員在審計時勘察現(xiàn)場存在很大困難,有的項目由于時間久根本看不出是否維修,有的項目由于功能調(diào)整而反復(fù)維修,直接影響對實際工程量的審計核算。
2改進(jìn)建議
(1)要嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)政策法規(guī)。
參照國家有關(guān)政策法規(guī)結(jié)合單位實際建立健全單位內(nèi)部相應(yīng)管理制度,單位根據(jù)各自的不同情況明文規(guī)定多少額度的工程必須經(jīng)過招標(biāo),加強(qiáng)項目的論證,做好項目的前期論證工作,項目主管部門要和使用部門反復(fù)商討論證,確定功能齊全、完整的設(shè)計方案,提供準(zhǔn)確的參數(shù),滿足招標(biāo)文件內(nèi)容、合同內(nèi)容和項目施工內(nèi)容,盡量減少在施工過程中的變更。根據(jù)需求如果確實需要變更的,必須依據(jù)招投標(biāo)文件、合同約定,符合有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),提高工程質(zhì)量,方便施工。施工單位對設(shè)計施工圖紙、招標(biāo)文件和施工圖預(yù)算核驗,認(rèn)為確需發(fā)生工程變更簽證時,報項目管理部門現(xiàn)場施工管理員或監(jiān)理工程師,項目管理人員必須在工程簽證單中填寫發(fā)生的工程量、變更原因、變更時間、涉及的材料材質(zhì)、規(guī)格型號,簽署雙方簽證人的姓名、時間等具體內(nèi)容。對維修工程變更量單項或單個子目變更增加金額住5萬元以上,工程施工變更總增加率在中標(biāo)價或合同價的20%以上,需要重新進(jìn)行審批。工程現(xiàn)場管理人員不得在變更單上僅簽署姓名或使用禁語,如屬實、以審計為準(zhǔn)等不能明確表達(dá)簽字人意見及推卸責(zé)任的語言。
(2)建立健全責(zé)任制度,嚴(yán)肅工程變更程序、流程,對施工管理進(jìn)行規(guī)范,加強(qiáng)監(jiān)督與制約,強(qiáng)化工程預(yù)算,加強(qiáng)工程審計。
工程的決算審計中不能及時的完成施工企業(yè)的相關(guān)工程施工環(huán)節(jié)情況的認(rèn)識,工程資料的分析,工程造價水平的情況,從而推脫審計資金,謊報工程進(jìn)度等情況。施工的相關(guān)資料與實際的資料不同,施工方上交的施工圖紙與實際的情況不同,造成隱蔽工程存在量巨大。施工企業(yè)將不合理的設(shè)計變更資料送去審計,從中投機(jī)取巧,造成工程審計工作的難度加大。施工現(xiàn)場的監(jiān)管簽訂數(shù)據(jù)缺失,不能有效的控制企業(yè)的工程施工材料價格的管理,虛假簽訂不合理的工程施工合同。謊報不合理的審計費用,騙取虛假材料使用費用,增加材料價格,從而增加整體工程的總造價。
二、工程施工決算審計的相關(guān)作用
工程的施工決算設(shè)計已財務(wù)監(jiān)督和管理控制財務(wù)的整體支出,保證對于工程審核信息的準(zhǔn)確調(diào)整,保證工程合理化的工程預(yù)算水平,改變工程施工的不良社會方式,保證國家資金的整體施工工程效果,提高工程整體利益的建立和發(fā)展,加深我國工程經(jīng)濟(jì)建設(shè)的深入管理,保證健康合理化的工程審計。工程審計工作的有效落實,需要對審計核算的工程合同、工程資料、工程計費成本和施工量、材料費用、材料使用量進(jìn)行控制,保證審核定額情況。在工程決算審計過程中嚴(yán)格有效的控制工程造價的相關(guān)指標(biāo)。
三、高效性的工程審計保證工程造價的準(zhǔn)確性
加強(qiáng)工程審計工作的有效管理,在建設(shè)工程施工的管理中加深工程可行性報告的處理,對設(shè)計進(jìn)行處理設(shè)計,對設(shè)備清單進(jìn)行有效估算和結(jié)算,對個年度的財務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)的財務(wù)據(jù)決算報表,完成各個資本投資計劃中的相關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)整,對已經(jīng)竣工決算的工程進(jìn)行系統(tǒng)的驗收,相關(guān)的施工圖、開工報告、設(shè)計核準(zhǔn)報告、竣工圖、設(shè)計變更情況、現(xiàn)場監(jiān)理檢查情況和整個過程中的每一個施工情況的記錄,都需要進(jìn)行系統(tǒng)的檢查。對于在建工程的相關(guān)設(shè)備、使用的材料、入庫的剩余材料和損耗,財務(wù)會計相關(guān)的報表都需要進(jìn)行系統(tǒng)的會計數(shù)據(jù)統(tǒng)計,保證財務(wù)對于工程各類數(shù)據(jù)的掌控。審查工程竣工的相關(guān)決算報表,需要審核是否有完整的說明書,內(nèi)容是否完整和充分。審計相關(guān)建設(shè)中支出是否準(zhǔn)確和合理,審計建設(shè)過程中的竣工是否真實有效,審計核算的執(zhí)行情況是否有效。對實際的工程投資額度進(jìn)行額度審計,預(yù)算和概算審計控制,投入和產(chǎn)出金額審計和控制,對實際的投資額進(jìn)行審計比較,分析相關(guān)各個類別的數(shù)據(jù)是超出基本預(yù)算,還是不足。審核相關(guān)設(shè)計數(shù)據(jù)的真實程度,對審計手續(xù)、審計交付使用條件進(jìn)行篩查管理,對審計后的結(jié)語資金進(jìn)行歸檔。
四、加強(qiáng)工程決算審計人員的素質(zhì)管理
政府在對公路工程項目進(jìn)行審計的過程中,需要對各項工程造價指標(biāo)進(jìn)行分析,以便明確各項收入支出是否合理,從而審計費用。
1.1做好審前的準(zhǔn)備工作
首先全面調(diào)查待審計的項目,搜集整理并分析歸納有關(guān)工程造價的各項資料、信息,比如招投標(biāo)文件、工程合同、設(shè)計、施工、竣工圖紙、設(shè)計變更、監(jiān)理簽證資料,以及材料設(shè)備采購清單、各種報價單等。同時,熟悉并核對所有設(shè)計,施工和竣工圖紙,進(jìn)行清點。
1.2工程費用
1.2.1人工費。
在各類工程費用中,人工費是頻繁變動的一類費用。為了控制人工費用的比例,筆者將通過本文具體分析實際結(jié)算人工費和預(yù)算取定的人工費之間的偏差。比如某高架橋工程,涉及140片后張法,40米T形梁的人工費的審計。實際結(jié)算的人工工日工資單價比預(yù)算定額取定的單價要高,但同時實際施工的工日總數(shù)相應(yīng)縮減,據(jù)此計算出人工費預(yù)算為9000元/片,共計126萬元。實際費用僅為112萬元,比預(yù)算費用減少了14萬元。相比之下,實際支出并未超支,表明施工單位的實際費用控制比較合理。
1.2.2材料費。
材料費主要觀察工程材料用量總數(shù),材料使用量情況,對比預(yù)算用量和預(yù)算費用。在某一處中橋施工中,預(yù)算鋼筋用量為218.35噸,同時預(yù)算考慮2.5%的損耗,實際鋼筋用量223.37噸,超出預(yù)算5.02噸,但是在施工過程中并未發(fā)現(xiàn)材料浪費以及非正常使用的情況,同時損耗也在正常范圍之內(nèi)。由于清單中包含了損耗,因此必須將所統(tǒng)計的鋼筋總量中撇除超預(yù)算的部分。鋼筋部分一律參考施工圖紙計入工程量,切記重復(fù)多計。需要注意的是,由于預(yù)算多采用定額單價,且鋼筋作為主材定額中屬于未定價材料,且鋼筋市場價波動較大,因此必須掌握材料市場價格信息,嚴(yán)格控制材料單價,并根據(jù)掌握的材料價格信息,準(zhǔn)確核實材料價差,并分析其合理性。
1.2.3機(jī)械費。
機(jī)械費是施工所用各種機(jī)械、設(shè)備所消耗的機(jī)械臺班數(shù),臺班費用。以瀝青混凝土路面面層施工為例,乙方外租攤鋪和運輸機(jī)械,此項機(jī)械費應(yīng)先根據(jù)預(yù)算,分解瀝青混凝土攤鋪和運輸機(jī)械,考慮施工損耗和機(jī)械降效,核算每單位混合料的機(jī)械費,從而審核此項機(jī)械費是否合理。
1.2.4管理費。
管理費,就是將實際費用以工程項目、部門、預(yù)算費用等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸類匯總,然后與目標(biāo)費用對比分析,針對超預(yù)算的部分進(jìn)行具體分析,明確相關(guān)責(zé)任部門,避免浪費工程成本。
1.2.5設(shè)計變更費用。
審計之前,收集并核對變更聯(lián)系單是否俱全,是否有相關(guān)負(fù)責(zé)人員簽字,是否有先施工后補(bǔ)簽的現(xiàn)象,同時確保設(shè)計變更的工程量的真實性,查看變更簽字時間是否與施工時間一致,對設(shè)計變更與工程簽證進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分?,F(xiàn)行管理規(guī)范中提及,這兩項變更均屬預(yù)備費,不同的是,設(shè)計變更聯(lián)系單必須由設(shè)計單位統(tǒng)一開據(jù),工程簽證則由現(xiàn)場施工人員出具。
1.2.6建設(shè)單位管理費等費用。
建設(shè)單位管理費,工程監(jiān)理費,設(shè)計文件審查費,研究實驗費,交竣工驗收試驗檢測費,聯(lián)合試運轉(zhuǎn)費,生產(chǎn)人員培訓(xùn)費,前期工作費,占地拆遷費等費用以規(guī)定的計價程序與相應(yīng)費率按規(guī)范計算,結(jié)果與國家標(biāo)準(zhǔn)對比確定各自費用是否合理。
2費用審核重點
2.1工程量的審核
要求按照定額標(biāo)準(zhǔn)全面復(fù)核已統(tǒng)計的工程量,明確清單工程量計算規(guī)則,重點排查是否有重復(fù)計算的工程量。
2.2單價套用審核
合同中已規(guī)定的工程量清單綜合單價,按合同價執(zhí)行;合同中沒有規(guī)定清單外工程量,按類似綜合單價執(zhí)行;合同中沒有規(guī)定同時沒有類似工程量綜合單價的,按照現(xiàn)行國家及各省市,部委的規(guī)定,雙方約定價格執(zhí)行。
3結(jié)語