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【論文摘要】文章就縣級政府采購中存在的政府采購的范圍窄、規(guī)模小、采購單位意識不強、政府采購行為不規(guī)范、政府采購隊伍專業(yè)人才相對匱乏等問題進行了分析,并有針對性地提出了相關建議。
一、政府采購過程中存在的問題
(一)政府采購的范圍窄、規(guī)模小
近幾年來,我縣的政府采購范圍,依照《中華人民共和國采購法》要求,涉及到貨物、服務二大領域,而規(guī)模最大的工程類采購還沒有納入政府集中采購之中。以統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析,貨物類的采購基本集中在辦公用品等項目上,服務類的采購項目主要是公務用車的定點加油、維修和保險等項目上,采購品種單一,采購規(guī)模小,總體采購量可塑性不大,難以發(fā)揮政府采購整體優(yōu)勢,以致納入政府采購與不納入政府采購差異性不大。
(二)采購單位意識不強
出現(xiàn)采購單位政府采購意識不強這種情況的原因:一方面是由于《政府采購法》實施時間不久,宣傳力度不夠,而原先出臺的制度又缺乏剛性,對采購人沒有法律約束力,我們在審計過程中發(fā)現(xiàn),全縣14處鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了車輛購置通過政府采購外,其余事項基本上都是自行采購。另一方面是由于沒有編制政府采購預算,有些單位政府采購項目的實施往往是領導說了算,想買什么就買什么,想什么時候買就什么時買,很難體現(xiàn)集中采購的計劃性和規(guī)模效應。
(三)政府采購行為不規(guī)范
在采購過程中,采購行為尚欠規(guī)范,不依法采購的現(xiàn)象時有發(fā)生。主要表現(xiàn)為:一是把關不嚴。有的縣直單位不按程序申報,“先斬后奏”,搞既成事實,政府采購部門不便追究,只有默許;二是采購方式選擇隨意性大。政府采購部門由于自身原因?qū)Σ糠謱I(yè)設備缺乏認識了解,只好口頭批復由單位自行采購,而沒有形成有效的書面控制,從而使得有關單位在已批復自采項目的基礎上,擅自擴大自采范圍或增加自采數(shù)額。三是采購程序不嚴密。在采購活動中,擅自簡化采購程序,縮短采購周期,不按規(guī)定采購信息,搞區(qū)域保護和行業(yè)封鎖。四是招標、投標、評標不規(guī)范。招標、投標運作有的不完全符合法定程序的要求,在評標與定標過程中,民主評議不足,公開不夠,程序不嚴密等。
(四)政府采購隊伍專業(yè)人才相對匱乏
目前,政府采購管理隊伍的政策水平、思想理念、理論素養(yǎng)及專業(yè)管理能力整體素質(zhì)還有待進一步提高。集中采購機構雖然配備了素質(zhì)較高的人員,不斷增加人員編制。但是,由于從業(yè)時間短,對政府采購所必備和掌握的有關知識和技能仍有待提高,所承辦政府采購工作也有不規(guī)范之處,創(chuàng)新不夠。
二、規(guī)范和完善政府采購的建議
(一)強化意識更新觀念
1·政府采購的根本目標是節(jié)約成本、治理腐敗、規(guī)范管理。目前,有些人認為“節(jié)約了多少資金”、“完成了多少政府采購”是衡量政府采購工作的唯一標準,考核工作時作為重要指標,總結成效時大力褒獎。眾所周知:上述指標僅是政府采購帶來的經(jīng)濟效益的具體體現(xiàn),而非根本目的,治理腐敗、規(guī)范管理才是最終目標。
2·政府采購是促進財政支出優(yōu)化的重要手段。規(guī)范政府采購行為對改善公共支出管理具有重要作用。實踐證明:在公共資源配置過程中,依靠道德和相互監(jiān)督不能杜絕和腐敗現(xiàn)象,而公開競爭機制的引入大大降低了合謀的概率。
(二)規(guī)范運作,提高效益
1·規(guī)范運作是根本。規(guī)范運作必須做到“兩制定、兩公布”:第一是制定并公布《縣級政府采購辦法》及《實施細則》,并用專欄、媒體詳細公布政府采購的范圍、目錄、方法、程序和門檻價。第二是制定并公布《縣級政府采購(下轉(zhuǎn)第50頁)(上接第90頁)招標投標辦法》。凡達到公開招標起點金額的項目必須按照法定程序?qū)嵭泄_招標。對招標投標的程序(市場調(diào)查——招標公告——制作標書——評標——決標——簽約)以文件的形式固定下來,并在新聞媒體上公布。
2·提高效益是關鍵。第一要造就高素質(zhì)干部隊伍。加強廉政建設,教育工作人員不為名所動,不為利所惑,常在河邊走就是不濕鞋。第二要借助專家智慧提升采購質(zhì)量。建立采購評審專家?guī)?做到公開征集,嚴格審核,擇優(yōu)選用,專業(yè)齊全,素質(zhì)權威。在立項源頭、采購流程、現(xiàn)場管理、履約驗收各個環(huán)節(jié)上充分發(fā)揮專家智慧,全方位提升采購質(zhì)量。
3、運用網(wǎng)絡技術提高采購效益。從標準產(chǎn)品入手,公開招標確定供應商和協(xié)議價目錄,并上網(wǎng)公示協(xié)議商品和價格,查詢展示樣品,網(wǎng)上定購,網(wǎng)上通知協(xié)議供應商送貨上門,縮短采購周期,提高采購效益。
(三)健全制度,強化管理
1·建立審批制度,強化資金控制。各單位根據(jù)工作需要和財力情況,向當?shù)刎斦块T申報年度采購計劃,財政部門根據(jù)資金支付能力,并區(qū)分輕重緩急提出意見,上報同級政府批準后實施。
2·建立操作制度,強化規(guī)范運作。依據(jù)《政府采購法》、《招投標法》、《合同法》等法律法規(guī),結合縣情制定《縣級政府采購操作規(guī)程》,明確采購機構、采購單位、資金管理部門、供應商的責任和義務,并實行相互牽制制度。
3·建立核算制度,強化財務管理。政府采購應單獨核算,實行“三?！?即設立專戶,由國庫集中支付;安排專人,實行“四分開”:授權人員與批準人員分開,批準人員與執(zhí)行人員分開,執(zhí)行人員與會計人員分開,會計記錄人員與出納人員分開,有效堵塞管理中的漏洞;建立專賬,統(tǒng)一會計核算。
4·建立保證金制度,強化風險意識。建立投標保證金制度和履約保證金制度,有效防止“串標”、“流標”現(xiàn)象和“豆腐渣”工程。增強投標單位、中標單位的“主人翁”意識、風險意識,把政府采購風險降到最低線。
(四)深入研究,積累經(jīng)驗
1·逐步完善政府采購管理辦法。對于實踐中探索出的具有創(chuàng)意新穎、操作可行、方法系統(tǒng)、實踐有效的政府采購管理辦法要善于歸納、總結、推廣,逐步完善縣級政府采購管理辦法。
2·健全采購機構內(nèi)部監(jiān)督機制。合理設置內(nèi)部機構,制定切實可行的崗位責任制;強化內(nèi)部稽核,做到相互牽制、相互監(jiān)督,鏟除滋生腐敗的土壤。
3·公布招標結果接受社會監(jiān)督。從分散采購到集中采購,人們最擔心的問題是會不會出現(xiàn)分散腐敗轉(zhuǎn)化為集中腐敗,為了消除人們的疑慮,必須將采購機構、采購人員、采購項目、招標結果向社會公布,接受所有供應商和社會的監(jiān)督,杜絕不良行為的產(chǎn)生。
【參考文獻】
[1]徐深義.財政部門如何加強政府采購活動的監(jiān)督管理
[J].政府采購指導,2004,(12).
關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行政府采購的設想
【摘要】推行政府采購制度，在提高資金使用效益、節(jié)約財政資金等方面，，全國公務員公同的天地起到了明顯的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于未實行政府采購，辦公費、接待費開支浪費嚴重，對本來就緊缺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無疑是雪上加霜。為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難問題，必須盡快在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行政府采購制度。
【關鍵詞】政府采購；工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)；現(xiàn)狀；問題；對策
國家推行政府采購制度以來，在提高資金使用效益，節(jié)約國家資金等方面，起到了明顯的作用。有人認為，這種制度只適用于縣級以上單位及大中型企、事業(yè)單位。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是向我縣這樣經(jīng)濟落后、財力緊張的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根本不需要推行，作為長期工作于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一名財會人員，通過在工作實際中的觀察、了解，我認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)更需要推行，而且急需推行政府集中采購制度。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)近年來實行收入上繳后，日子極其難過，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度都有外債。解決這一問題，我認為從基層自己這一方面出發(fā)，首要是節(jié)約資金，加強管理。因為在帳務處理中，我們發(fā)現(xiàn)，很多公務費支出其實并不需那么多資金，完全是由于人為因素造成資金浪費。
原因之一，在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部分物資購置采用記賬方式。由于不支付現(xiàn)金，因此賣家說多少錢就多少錢，只要東西能買到，形成商家是爺爺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位是孫子的畸形購銷關系。我們可以算一筆帳：一支普通的中性筆，市場價格為1元/支，而我們在當?shù)刭I，價格為2元／支一2.5元/支不等，就算為2元/支，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有單位(小鄉(xiāng)鎮(zhèn))每年用筆一項支出為700元(350×2)，其中350元就為浪費資金，資金使用率之低，令人不敢相信。這還只是一只普通的筆，再加上必須的一些辦公用品購置，我們每年要浪費多少資金?以招待費為例，每年審計帳務，總是會有招待費超標這一項違規(guī)支出，實際上超在哪里?一盒普通香煙，市面零售價為5元/盒，但到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)采購時，最低為6元/盒，超市價20%，全年招待費共為0.6萬元，公務費總支出為8萬元，則超出支出4400元；若按市價正常計算，我們又超標準多少呢？
原因之二，在于各單位、各部門各自單獨采購，零星購買。管理混亂，沒有統(tǒng)一的采購規(guī)定，誰用誰買，買了東西之后到底用在哪里，也沒有人管，因此，很多支出都是不需要的重復支出，比如辦公用品，今天甲買了稿紙，明天乙買了筆。但到了用時，甲沒有筆，又去買幾支筆；乙沒有稿紙，又去拿了幾份稿紙。其實只要有統(tǒng)一的管理，甲乙二人都只需—支筆、一份稿紙而已，而不必每人每次買幾支筆，幾份稿紙，造成資金極大浪費。零星購買，對于質(zhì)量就很難保證，今天買這種牌子，明天又是另一種，哪一種質(zhì)量好，也沒有人去注意。在帳務處理中，我們發(fā)現(xiàn)很多類似現(xiàn)象，但誰也不可能去看看筆用了幾支，紙用了多少，只能就帳處理，加大了公務費支出。
最后一個原因，在于由于沒有統(tǒng)一采購，沒有一個統(tǒng)一的標準，造成資金浪費，導致腐敗滋生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務費支出最多的是辦公用品支出，但是由于是零星購置，造成標準不一，價格相差甚大。就一個公文包，甲領導買了20元錢一個，乙見了，想著，你買20塊錢的，我就買50塊錢的，不久甲就覺得心里不平衡，憑什么你的包比我的好?于是又去買了個100元錢的。如此攀比，難免滋生腐敗現(xiàn)象，大量浪費國家財力，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無疑于雪上加霜。
通過以上現(xiàn)象，我認為要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃飯難問題，必須首先解決以上問題，盡快在我縣推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集中采購制度：一方面緩解財政吃出現(xiàn)狀，節(jié)約資金，提高資金使用效率；另一方面可以加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理中存在的問題．
其一，成立專門機構，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中采購或由縣級組織統(tǒng)一采購，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位只需將采購計劃上報，由采購機構制定出詳細規(guī)定，大規(guī)模統(tǒng)一采購，公開采購，統(tǒng)一管理，可一次性解決零星采購中存在的因價格、質(zhì)量等造成的資金浪費問題，我們可以貨比三家、四家，挑出價低、質(zhì)好的予以采購，而不必拿錢看別人的臉色行事。
其二，制定統(tǒng)一標準。來人接待用什么煙，吃什么標準的飯，辦公用什么樣的辦公用品，都應該有個統(tǒng)一的標準，采購同樣的東西，以免造成標準不同浪費資金及相互攀比而重復購買，追求豪華、高檔等損害黨和政府形象的事件再度延續(xù)、發(fā)展。
1.違規(guī)審批現(xiàn)象時有發(fā)生。政府采購必須堅持以公開招標采購方式為主，并且通用類項目應當委托政府集中采購機構組織實施?，F(xiàn)實中，有些單位一味強調(diào)特殊性，有些采用改變項目名稱等手段，想方設法規(guī)避公開招標和集中采購，一些部門游離于監(jiān)管部門的控制而自行采購或變相自行采購，既違反了《政府采購法》及其他相關政策、法律法規(guī)和規(guī)章制度的規(guī)定，影響了“制度效益”的實現(xiàn)，也損害了政府采購的公信力和本應達到的社會經(jīng)濟效果。
2.機構缺乏內(nèi)部監(jiān)督制約機制。有的政府采購機構組織開標、評標卻無監(jiān)督人員監(jiān)標；有的機構把自身經(jīng)濟收益放在第一位，對采購程序等有關規(guī)定能松則松、能寬則寬；有的采購機構缺乏應有的責任心和把關意識，對有可能發(fā)生的違法違規(guī)現(xiàn)象，放任自流。
3.照顧人情關系的現(xiàn)象屢見不鮮。有的采購人在采購文件中設定特別參數(shù)，傾向性十分明顯，變相指定中標人，有的采購人與供應商私下通謀，采取種種方式規(guī)避法律，幫助陪標、竄標和圍標；有的采購人代表在參與綜合評審活動中，不講原則，故意照顧人情關系，導致評標結果不公平。
4.個別政府采購評審專家的能力和水平有待提高。政府采購的一個亮點就是引入專家評審機制。評審專家的工作質(zhì)量不僅關系到整個采購過程的合法性，也關系到整個采購項目質(zhì)量和價格的先進合理公平公正。有的評審專家對項目的技術要求等方面的內(nèi)容不熟悉，無法合理評價投標文件；有的專家在評審過程中匆匆完成評標，評標質(zhì)量不能令人信服；有的專家不能堅持獨立評審，過分遷就采購人和采購機構的意見；有的專家對政府采購法律法規(guī)、規(guī)章制度和方針政策不熟悉，對評標程序、評標內(nèi)容、評審規(guī)則缺乏了解，根據(jù)自己的喜好來裁量；有的專家利用自己的身份，主動與采購人和供應商聯(lián)系，為采購人“包裝”替供應商“代言”，直接影響了公平、公正原則。
5.對供應商質(zhì)疑投訴處理不當。隨著政府采購制度的深入推進，供應商的維權意識普遍提高，質(zhì)疑和投訴不斷出現(xiàn)。有的政府采購機構和采購人對供應商質(zhì)疑消極應對，敷衍塞責；有的屢找借口，推托責任；有的置之不理，將矛盾上交。導致這些現(xiàn)象的根源，在于政府采購管理者及參與人在審批、組織和評審政府采購項目時，把關不嚴、執(zhí)法不力、利益驅(qū)動、責任意識淡漠。
6.政府采購欠缺節(jié)制意識。采購人缺乏控制成本的動機，也沒有機制對采購效益做出規(guī)范化的評估。在西方發(fā)達國家，納稅人參與監(jiān)督的意識很強，不僅有監(jiān)督政府行使權力的法律保障，更關鍵的是這種監(jiān)督得以貫徹的直接后果促成了政府的自我節(jié)制意識。作為社會公共事業(yè)，政府采購節(jié)制意識的提高，采購行為的公開、公正、透明，只有在尊重社會公眾的正當合法權益、廣泛接受社會公眾監(jiān)督的基礎上才有可能成為一種真實。
二、政府采購行為的規(guī)范與完善
1.加強制度建設。完善立法，建立有效的異議、申訴和救濟機制，健全政府采購管理模式。從國際立法來看，建立健全完備有效的質(zhì)疑、申訴和救濟機制，是政府采購制度的重要內(nèi)容，也是政府采購制度有效運行和實現(xiàn)政府采購目標的重要保證。應允許政府采購合同的雙方當事人通過磋商、仲裁、司法或行政等手段維權，保證采購實體、供貨商、承包商或服務提供者的正當權益。同時，制定出臺有關分散采購管理辦法、部門集中采購管理辦法、政府采購機構監(jiān)督考核辦法、供應商質(zhì)疑處理辦法、政府采購監(jiān)督管理辦法等，最大限度規(guī)范政府采購行為，盡可能地減少權力尋租。
2.重視采購目錄和采購方式。政府采購目錄確定了政府采購實施的項目范圍，是執(zhí)行政府采購制度的關鍵所在，是政府采購審批管理和操作執(zhí)行的依據(jù)，直接影響政府采購制度改革的廣度和深度。因此在擬定政府采購目錄時要廣泛征求政府采購參與人的意見，凝聚大家的智慧，科學劃分通用項目與專用項目的內(nèi)容，合理確定政府采購限額標準和貨物服務項目公開招標數(shù)額標準，充分體現(xiàn)出政府采購的公正性、公開性和公平性，最大限度地消除政府采購活動中的人為因素。同時，要推行采購方式審批責任追究制，不斷規(guī)范財政部門的審批行為。
3.嚴格對政府采購機構的監(jiān)管。集中采購機構要依法采購、注重規(guī)則，其它采購機構要合法經(jīng)營、誠信服務。嚴格對政府采購機構的監(jiān)督考核，要從工作業(yè)績、制度建設、人員素質(zhì)等服務能力和服務質(zhì)量方面進行量化評價。從現(xiàn)代政府采購團隊文化建設的角度，結合誠信原則，使服務變成品牌，變成展示政府采購形象的載體，不斷提高工作效率，為加快財政支出改革服務。
4.強化對評審專家的管理，加強人力資源建設。一是要把好“入門關”，既要大膽引進品德高尚、有真才實學的專業(yè)人才，又要慎之又慎，努力在政府采購專家的引進機制上下功夫，力爭做到引進與需求一致，道德審查與專業(yè)審查并重，破格與資格并舉，特別要重視對專家實踐經(jīng)驗的審查。二是要把好“監(jiān)督關”，要制定科學嚴格的專家評審工作制度、專家評審工作信息反饋制度和誠信制度，把專家的評審行為置于各方的監(jiān)督之下，不斷提高專家清正廉潔和客觀公正的思想意識。三是要把好“審驗關”，要制定監(jiān)督考核辦法，充分利用對專家資格核驗復審的時機，從職業(yè)道德規(guī)范、專業(yè)水平、執(zhí)業(yè)能力、遵紀守法等方面進行全面考核，建立起評審專家的優(yōu)勝劣汰、動態(tài)管理的體制和機制。
5.加強采購隊伍建設，提高采購從業(yè)人員的采購執(zhí)行能力。實現(xiàn)政府采購人員的專業(yè)化，將政府采購隊伍建設納入制度化軌道，確保政府采購活動的正常開展，使政府采購工作真正成為體現(xiàn)效率和效益的陽光工程。所有政府采購管理者和參與人，應注重公正道義素養(yǎng)、專業(yè)權威素養(yǎng)、信息吸納素養(yǎng)和責任意識、法律意識、服務意識、配合意識、自律意識的培養(yǎng)和提高。
6.重視監(jiān)督檢查。強化職能監(jiān)督、重視社會監(jiān)督，建立健全內(nèi)外結合的全方位、全過程的監(jiān)督機制，切實發(fā)揮有效監(jiān)督的作用。特別是要注重培育納稅人的權利意識，使納稅人積極監(jiān)督政府采購行為。來自納稅人的監(jiān)督針對性強、效率高，能有效節(jié)約政府組織監(jiān)督的制度成本，也是實現(xiàn)政府采購經(jīng)濟目標和效益目標的有力保障。
參考文獻：
[1]徐煥東.政府采購——規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的契機[J].中國政府采購，2002.
[2]楊燦明，李景友.政府采購問題研究[M].經(jīng)濟科學出版社，2004.
這一制度最早形成于18世紀末和19世紀初的西方國家。
英國是最早開展政府采購活動的國家之一。1782年，英國政府設立了國家文具公用局，負責政府部門辦公用品的采購，該局后來發(fā)展為物資供應部，專門負責政府各職能部門所需物資的采購。其目的是為了滿足政府日常管理職能的需要，提高政府資金使用效率。政府部門和其他公共機構采購商品和服務都必須做到“物有所值”，也就是采購的物品總成本和質(zhì)量都必須滿足使用者的要求。為實現(xiàn)這一要求，就要通過供應商之間的競爭，以最合理的價格采購自己需要的商品和服務。政府鼓勵采購方消除不利于小公司參與競爭的障礙，但并不意味著歧視大公司。自從1973年英國加入歐洲經(jīng)濟共同體（現(xiàn)為歐盟）之后，政府采購就受到日益增多的各種法律條款的限制?，F(xiàn)在，英國政府采購制度已完全走向法制化，除了政府采購一些判例之外，英國的成文法律、法規(guī)也相當完善，主要有：《英國公共工程合同規(guī)則》（1991年）、《英國公共設施供應的公用事業(yè)工程合同規(guī)則》（1993年）、《英國公共服務合約法規(guī)》（1994年）、《公共供應合同管理條例》（1995年）。
美國也是世界上實行政府采購制度較早的國家之一，至今已有200多年的歷史。它起源于自由市場經(jīng)濟時期，完善發(fā)展于現(xiàn)代市場經(jīng)濟。1783年美國宣布獨立，政府采購起初是在國防部門進行，實行直接的自由采購，其后美國政府采購逐步立法，1861年國會制定了一項法案，要求每一項采購至少要有3個投標人；1868年國會立法，確立公開招標和公開授予合同的程序。這個階段的民用大宗物資采購都是由政府各個部門和行政機構分散采購，其特點是分散、重復、浪費和效率低。隨著政府采購制度的發(fā)展，政府采購與國家經(jīng)濟目標的關系逐步為人們所認識，并作為經(jīng)濟發(fā)展的一種手段來認識政府采購。1933年美國國會通過了《購買美國產(chǎn)品法》，這部法律的出臺使得政府采購的作用發(fā)生了變化，充分發(fā)揮了政府采購的宏觀調(diào)控作用，使美國經(jīng)濟得到了復蘇。
從1949年開始，美國有關部門對政府采購狀況進行了數(shù)年調(diào)查后，指出了美國政府分散采購存在著五大弊端：一是缺乏統(tǒng)一有效的采購組織，采購效率低；二是政府采購價格高于私營采購價格；三是多重采購，物資浪費；四是采購人員過剩，素質(zhì)低；五是無法進行有效的監(jiān)督和評價，同時提出了規(guī)范和統(tǒng)一采購行為的建議報告。據(jù)此報告，1949年美國國會通過了《聯(lián)邦財產(chǎn)與行政服務法案》，賦予美國聯(lián)邦總務署為聯(lián)邦政府的絕大多數(shù)民用部門組織集中采購的權力，統(tǒng)一了政府采購政策和方法，從而確立了美國政府集中采購的管理體制。制定頒布了《政府采購條例》，有效地組織了美國聯(lián)邦政府的貨物、工程和服務的全面采購。但是仍有些部門可根據(jù)特殊需要進行自行采購。
從1991年開始，美國漸漸完善政府采購體制和規(guī)則，實行集中采購和分散采購相結合的采購模式，但政府采購程序的繁瑣和效率低也常常受到批評。因此，美國1994年頒布了《聯(lián)邦采購合理化法案》、1996年頒布了《克林格爾－科享法案》等。美國政府采購的范圍很廣，即各級政府為了開展日常或為公眾提供公共服務的需要，按照法定的方式、方法和程序，利用國家財政性資金和政府借款，從市場上為政府部門或所屬公共部門購買商品、工程及服務的行為，都屬于政府采購的范疇。采購金額在2500美元以內(nèi)的實行分散采購，采購金額在2500美元以上的實行集中采購。美國政府采購無論用什么樣的采購方式，也無論多大的采購金額，都必須按照一定的步驟和程序進行。
裝備采購屬國家行為，體現(xiàn)的是國家意志。軍隊是裝備的唯一買主，裝備的科研、訂購、分配、使用維修管理由代表國家的國防部或相應機構(我國是總裝備部)集中統(tǒng)一領導和組織實施，任何單位和個人未經(jīng)允許不得擅自研制、生產(chǎn)和訂購武器裝備。裝備采購具有一定的強制性，國家擁有優(yōu)先采購權，承擔裝備研制生產(chǎn)任務是每個承制單位應盡的義務，裝備科研生產(chǎn)條件一般由企業(yè)自行解決，根據(jù)具體情況，國家在配套條件方面給予必要保障。企業(yè)不得以產(chǎn)品的壟斷地位要挾國家出高價或拒絕國家的裝備訂貨。
在市場經(jīng)濟條件下，裝備采購是政府采購的組成部分，它不僅是一種國家行為，同時還是一種市場行為。裝備采購是特殊商品的采購，武器裝備也具有一般商品的屬性，市場經(jīng)濟的價值規(guī)律、競爭規(guī)律和供求規(guī)律以不同方式作用于裝備采購。市場經(jīng)濟條件下，裝備采購的基本手段是競爭，通過競爭來優(yōu)化資源配置，同時裝備采購要遵循價值規(guī)律和供求規(guī)律，但國家對武器裝備的價格要進行必要控制，允許承制單位獲得合理利潤，但不能因供求關系變化而獲得高額利潤，影響國家財政的實際裝備購買能力，裝備采購資源的配置通過國家控制的軍品市場來實施。國家通過建立軍品市場的準入制度，對承制單位資格進行嚴格審查，以減少市場無序競爭的風險，保證裝備科研生產(chǎn)的質(zhì)量和安全性。
二、平戰(zhàn)需求波動大，研發(fā)承制單位有限
武器裝備具有特殊的使用價值，軍事需求是裝備研制生產(chǎn)的動力和起點。武器裝備科技含量高、研制周期長，裝備采購的質(zhì)量要求嚴、平戰(zhàn)需求波動大。因而，在采購管理上要求更加嚴格，需要進行全系統(tǒng)全壽命期的分階段決策和過程控制，以減少研制生產(chǎn)風險，適應軍事威脅變化和技術發(fā)展的情況。武器裝備的特殊的商品屬性和使用價值決定了軍隊應在武器裝備采購中處于主導地位。一方面，武器裝備作為商品，其研制和生產(chǎn)要遵循“用戶是上帝”的客觀規(guī)律，以軍隊用戶的需求來研制生產(chǎn)武器裝備。另一方面，武器裝備的特殊使用價值，決定了它不能自由流通，軍隊是武器裝備主要的甚至是唯一的用戶，對武器裝備的研制生產(chǎn)最有發(fā)言權，以確保裝備滿足作戰(zhàn)需求，軍隊要在裝備發(fā)展中起主導作用。
盡管世界主要國家有成千或上萬家廠商從事與裝備有關的科研和生產(chǎn)活動，但大型武器裝備的總體設計和總裝廠商數(shù)量非常有限，往往只有十多家廠商，許多裝備只有一家或兩家。特別是在和平時期，武器裝備的需求量較小，一些產(chǎn)品和服務的軍事專用性很強，因而供應商的數(shù)量也很少。在武器裝備供應商數(shù)量很少的情況下，武器裝備采購招標和合同訂立必須根據(jù)武器裝備供應商有限的實際情況做出一些特殊的規(guī)定，盡可能維持競爭的格局。在民用產(chǎn)品領域由于供應商眾多，政府采購的招標方式通常規(guī)定有效競爭應在3家或5家以上的供應商之間開展，在武器裝備采購招標中如若也這樣規(guī)定，其結果將會排除大多數(shù)裝備項目開展招標競爭的可能性，因而，世界主要國家在裝備采購中，較多裝備項目都是由兩家供應商進行投標競爭的。三、競爭范圍方式有限，多以非價格手段為主
競爭性裝備采購的范圍和數(shù)量十分有限，具體表現(xiàn)為：參加競爭的裝備以訂貨階段為主，以配套設備為主，以保障裝備和通用性強的裝備為主，參加競爭的裝備承制單位以軍工企業(yè)為主。
依據(jù)《裝備采購條例》，除了單一來源采購以外，裝備的競爭性采購可以采取五種方式，即公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價和總裝備部認可的其他裝備采購方式。同時，《裝備采購條例》還規(guī)定了哪些情形下可以采用哪種采購方式。但是從目前的裝備競爭性采購實例看，在所采用的競爭方式中，一是尚未見有采用公開招標方式的。二是所采用的競爭方式基本上是邀請招標、詢價和競爭性談判方式這三種。三是在軍隊各個訂貨部門的實踐中，注重的是如何組織做好裝備的競爭性采購工作，對于所采用的競爭方式并沒有著意去嚴格的定義與區(qū)分，往往是一并歸入了競爭性采購方式。
從裝備競爭性采購的實例中看，裝備訂貨部門確定承制單位的首要因素，往往是承制單位對于組織與保證裝備的設計建造能力、建造周期、質(zhì)量保證能力和技術水平，以及承制單位設計建造裝備的資格認證、服務水平、信譽級別、營銷能力等等非價格因素。首先，參與競爭的企事業(yè)單位，必須具備研制生產(chǎn)裝備的資格與能力。在此基礎上，必須要能夠確保裝備達到規(guī)定的性能質(zhì)量要求并保證規(guī)定的進度要求。然后，是其價格水平、服務水平、信譽級別、營銷能力等因素的綜合比較。相比之下，價格因素在很多情形下實際上居于次要地位。這不僅表明了訂貨部門確保裝備質(zhì)量進度要求的價值取向，而且還表明了現(xiàn)階段企業(yè)對于裝備任務的競爭主要是以非價格手段展開的。比如，有的裝備訂貨部門在采購裝備時，就是由于有的承制單位難以保證裝備的質(zhì)量進度要求，出于要保證裝備研制生產(chǎn)進度和質(zhì)量的目的而采取了競爭性采購的方式，其確定承制單位的首要因素顯然是進度與質(zhì)量。又如，在有的裝備競爭性采購設立的評價指標體系中，價格指標所占的權重相對較低。
綜上所述，當前的裝備競爭性采購有著鮮明的時代烙印。但更為重要的是，它作為一種新生的革命性的裝備采購方式變革，其產(chǎn)生的積極影響是顯著而深遠的。它不僅促進著裝備采購體制和裝備采購隊伍的建設和發(fā)展，促進著軍方與承制方的行為盡快趨向市場化，并且自身也在不斷地發(fā)展與完善，逐步規(guī)范化、系統(tǒng)化，推動著以競爭為核心的裝備采購制度建立，促進裝備采購效益的不斷提高。
【摘要】裝備采購經(jīng)費來源于國家財政性資金，采購目的在于維護國家安全利益，競爭性裝備采購具有政府采購的基本屬性，但有其特殊性，不完全等同于一般的政府采購。掌握競爭性裝備采購的特點是推動從主要以單一來源向競爭性采購方式轉(zhuǎn)變、解決軍品采購價格問題、提高裝備采購的整體效益的必由之路。
【關鍵詞】競爭裝備采購
參考文獻：
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“*”期間，我國服務業(yè)將進入加速發(fā)展階段，其增速將高于國民經(jīng)濟的整體速度，服務業(yè)有望成為提供就業(yè)的重要支柱行業(yè)和產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化的主導行業(yè)。將政府部門提供的公共服務納入服務業(yè)這一產(chǎn)業(yè)結構分析的框架，是20世紀80年代以來世界范圍內(nèi)“新公共管理”浪潮的重要成果之一，公共服務業(yè)體現(xiàn)了21世紀朝陽產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。按照“新公共管理”理論的解釋，以市場運行為基礎的政府部門行為，是可以也應當參照產(chǎn)業(yè)部門的眼光來審視的。其原因在于，政府部門終究是滿足社會需要的一個系統(tǒng)。它和另一個系統(tǒng)一市場一共同構成了滿足人類需要的重要渠道。只不過政府部門的運行主要是以政治權力而非利益交換為依托的。一旦認識提升至這樣一個層面，以往被視為超凡脫俗的政府部門事實上被請下了“神壇”，政府部門的角色重新定位與重塑也就成為一種必然。顯而易見，伴之而來的將是公共服務業(yè)運行機制的調(diào)整或重構。
通常情況下，公共服務的供給主體是政府，但隨著20世紀末期“公民社會”理念在世界范圍內(nèi)的復興，眾多民間組織或“第三部門”所提供的公共服務，開始呈現(xiàn)加速增長的態(tài)勢，甚至在可以預見的未來，有可能形成政府和“第三部門”同時作為公共服務供給主體而平分秋色的局面。從這個意義上講，政府公共服務采購規(guī)模的擴大與運行模式的轉(zhuǎn)換，很可能成為21世紀中國公共治理領域中非常靚麗的一道風景線。
二、我國公共服務采購的現(xiàn)狀與問題
三、引入民間組織：“雙向共贏”的公共服務采購管理變革
1.雙向共贏：政府與民間組織的目標一致性
在市場經(jīng)濟中，與企業(yè)追求約束條件下利潤最大化的單一動機不同，民間組織從其誕生的那天起，就是以“非營利性”作為基本。宗旨與原則。在這個意義上，民間組織與政府部門在公共服務的供給上，具有一致的目標，都以滿足社會公共需要為出發(fā)點。二者之間的互動與合作，有可能實現(xiàn)“雙向共贏”的良好結果。通過民間組織對公共服務采購供給的參與，將會在一定程度上，改變公共物品和服務供給的壟斷市場結構，從而實現(xiàn)促進民間組織壯大與提升預算資源使用效率的“雙贏”目標。
2.公共服務采購預算：民間組織參與政府采購的運行平臺
(1)采用“總額預算控制”，界定公共服務供給的規(guī)模
我國公共服務業(yè)的發(fā)展尚處于起步階段，無論是政府部門，還是非營利組織和民間企業(yè)，對于體現(xiàn)公共服務總體規(guī)模的預算總額都較為關注。因此，一個明確且具有法律約束力的年度預算總額控制體系，大體構成了公共服務采購預算編制的基本前提。然而，自2000年以來，我國連續(xù)多年預算執(zhí)行情況的實際財政收入結果，均大幅度超過立法機構批準的預算法案的收入規(guī)模(如表2所示)。從增長幅度的比較來看，最少的年份也是年初預算增幅的1.75倍，最高的年份達到3倍。在某種程度上，這種狀況造成了包括民間組織在內(nèi)的微觀經(jīng)濟個體對于政府采購整體規(guī)模的預期混亂，影響了其長期采購戰(zhàn)略的制定與實施。
(2)嘗試推行以服務類型為基礎的“跨部門”預算
在收支分類上，公共服務幾乎涉及公共部門運行的所有重要領域。在現(xiàn)實中，一個部門提供多種服務，以及某種服務由多個部門提供的相互交叉現(xiàn)象屢見不鮮。然而，我國現(xiàn)行的部門預算改革，是以部門作為預算編制與執(zhí)行的基本業(yè)務單元的。在社會轉(zhuǎn)型時期，各政府職能部門之間的相互“越位”與“缺位”問題，始終沒有得到妥善的解決。部門預算改革也難免帶有種種歷史沉淀因素的色彩。因此，在公共服務采購中，難免會出現(xiàn)采購種類的相互交叉，這也是我國公共服務采購預算編制的難點所在。
對此，可以適當借鑒瑞典的預算模式，嘗試推行“以服務類型為基礎的跨部門預算管理模式”。在瑞典總預算中，共分成27個支出領域和大約500個撥款項目，其預算主要是根據(jù)支出領域和撥款項目加以分類。在現(xiàn)階段的中國，需要結合推進中的政府收支分類改革，按照公共服務的類型與模式，重新劃分公共服務采購預算的收支分類基礎，逐步推行跨越部門邊界的“以服務類型為基礎”的采購預算。
(3)明確公共服務采購預算中民間組織的介入深度和廣度
當我們從經(jīng)濟全球化的視野中，探求政府與民間組織互動影響的時候，民間組織參與公共服務采購更加具有不同尋常的時代意義。我國加入WTO所涉及的僅僅是商業(yè)消費市場，對于屬于自愿加人的《政府采購協(xié)議》(以下簡稱《協(xié)議》)只是納入了議事日程。盡管如此，我國仍舊做出了盡快開始加入該協(xié)議談判的承諾。同時允諾，最遲于2020年向APEC成員對等開放政府采購市場。應該說，我們已經(jīng)聽到了《協(xié)議》的腳步聲。在短短十幾年的緩沖期內(nèi)，我們需要充分培育與壯大包括民間組織在內(nèi)的市場主體。
在市場經(jīng)濟國家，也不乏政府向民間組織讓渡公共服務供給份額的經(jīng)驗。例如，英國早在1994年就提出了《民間資源方案》，要求各部門的資本建設計劃必須優(yōu)先考慮由民間出資的可行性。鑒于民間非營利組織在中國還處于萌芽與成長的初期階段，在政府采購中，其所能參與的領域主要限于服務采購領域。因此，有必要在公共服務采購預算中，針對不同類型公共服務的特點，有選擇地審慎讓渡部分公共服務采購市場空間，向具備相應資質(zhì)條件的民間組織開放。以公共服務采購預算作為基本的運行平臺與制度載體，通過逐步拓展民間組織介入公共服務的深度和廣度，提升民間非營利組織的國際競爭力，以應對即將到來的國際化競爭時代。
回顧各國政府治理變革的歷史，近20年來，亞洲的崛起已成為當今世界最重要的發(fā)展進程。亞洲對于21世紀的西方世界而言，恰如美國未來學家約翰·奈斯比特在其名著《亞洲大趨勢》中指出的，“當今，西方需要東方，遠勝于東方需要西方”。可以說，公共服務采購的理論與實踐雖然誕生于西方，但它的成長與成熟將在中國。我們今天所看到的以公共預算改革為突破口的公共支出管理變革，將是這樣一部恢弘樂章的序曲。憑借以公共服務采購預算為載體的制度平臺，通過向民間組織逐步開放長期以來政府部門單邊壟斷的公共服務市場，構建政府與民間的合作伙伴關系，將會為21世紀的公共治理模式，提供一個具有東方文明色彩的注解。
1.簡要的現(xiàn)狀描述
鑒于服務采購確切定義描述上的困難，《中華人民共和國政府采購法》中采取了排除法的方式，即“服務是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。對于公共服務采購的具體內(nèi)容，在財政部編寫的《中華人民共和國政府采購法輔導讀本》中進一步指出，“采購人采購的服務主要包括專業(yè)服務、技術服務、信息服務、課題服務、運輸、維修、培訓、勞力等”。
按照中央政府采購的口徑，地方政府采購目錄在較小范圍內(nèi)界定了服務采購的范圍。通過對我國公共服務采購的基本情況(見表1)的分析，從采購項目構成看，貨物與工程、服務分別占政府采購總金額的93.51%和6.49%。在個別地方政府層面上，公共服務采購所占的比重，甚至呈現(xiàn)更低的態(tài)勢。以地方預算改革成效較為顯著的廣東省和天津市為例：2004年，天津市實現(xiàn)政府采購預算36.6億元，其中服務類采購僅占實際采購總金額的2.1%。廣東省2004年工程類采購106億元，占總規(guī)模的47.23%，較2003年翻了3.98倍；貨物類采購100億元，占總規(guī)模的44.67%；而服務類采購僅為18億元，占采購總規(guī)模的比例只有8.11%，就增長額而言，僅占總增長額的4.98%。
2.存在的主要問題
第一，對于公共服務及其采購的界定存在著模糊認識。理論上，公共服務包括純公共服務和準公共服務兩個層面的內(nèi)容。純公共服務還可以進一步劃分為兩類，強制消費的制度性公共服務和節(jié)約成本考慮的公共服務。然而，在具體操作層面上，什么屬于純公共服務，什么是準公共服務，哪些服務可以納入公共采購的序列之中，都存在著這樣或那樣彼此懸殊的理解。這種對于公共服務及其采購范圍認識上的模糊與偏差，成為制約我國公共服務采購發(fā)展的重要影響因素。
第二，公共服務采購在政府采購中所占的份額過低。在公共產(chǎn)品序列中，非有形的公共服務究竟占有多大份額是適度的，同時，在這些服務中，又有多少可以納入公共采購的序列。在各國財政管理實踐中，或許沒有一個統(tǒng)一的標準與尺度。然而，根據(jù)美國亞利桑納州立大學CAPS研究中心2003年的一項研究報告，對年均營業(yè)收入為40.2億美元，年均服務支出為4.34億美元的大公司來說，企業(yè)收入的11%和采購總成本的30%都是用來采購服務的?？紤]到在政府提供的公共產(chǎn)品中，公共服務的比例相對較大的現(xiàn)實，服務采購在政府采購中的份額應略高于企業(yè)采購占總采購成本30%的比例。但通過表1的分析可以看出，我國公共服務采購僅占到政府采購總金額的不到7%，這一比重顯然有些偏低了。
第三，公共服務采購的覆蓋范圍狹窄，種類過于單一。近年來，在各國公共管理實踐中，大多數(shù)準公共服務，乃至某些傳統(tǒng)意義上的典型純公共服務都納入了公共服務采購和市場化“外包”的范疇。至今，英國的公共服務行業(yè)，如環(huán)境保護、醫(yī)療、社會保障等領域被認為是建立在合同制基礎之上的，甚至在監(jiān)獄管理等國家傳統(tǒng)的基本職能領域，合同化外包也占有相當?shù)谋戎?。又如，美國田納西州20世紀90年代決定建造3所監(jiān)獄，2所繼續(xù)由政府經(jīng)營，而另1所則交給民營企業(yè)，以此來提高效益。同時，美國警察機關已在從容不迫地民營化；私人安全保衛(wèi)的數(shù)量3倍于警察，監(jiān)禁正作為一種生意出現(xiàn)。到1996年末，有132家看守所開業(yè)，另有39家在建設中。該行業(yè)的稅收在1997年達到10億美元大關。
一、建立、憲善采購制度，做好采購成本控制的基礎工作
采購工作涉及面廣，并且主要是和外界打交道，因此，如果企業(yè)不制定嚴格的采購制度和程序，不僅采購工作無章可依，還會給采購人員提供暗箱操作的溫床。完善采購制度要注意以下幾個方面：
1、建立嚴格的采購制度。建立嚴格、完善的采購制度，不僅能規(guī)范企業(yè)的采購活動、提高效率、杜絕部門之間扯皮，還能預防采購人員的不良行為。采購制度應規(guī)定物料采購的申請、授權人的批準權限、物料采購的流程、相關部門（特別是財務部門）的責任和關系、各種材料采購的規(guī)定和方式、報價和價格審批等。比如，可在采購制度中規(guī)定采購的物品要向供應商詢價、列表比較、議價，然后選擇供應商，并把所選的供應商及其報價填在請購單上；還可規(guī)定超過一定金額的采購須附上三個以上的書面報價等，以供財務部門或內(nèi)部審計部門稽核。
2、建立供應商檔案和準入制度。對企業(yè)的正式供應商要建立檔案，供應商檔案除有編號、詳細聯(lián)系方式和地址外，還應有付款條款、交貨條款、交貨期限、品質(zhì)評級、銀行賬號等，每一個供應商檔案應經(jīng)嚴格的審核才能歸檔。企業(yè)的采購必須在已歸檔的供應商中進行，供應商檔案應定期或不定期地更新，并有專人管理。同時要建立供應商準入制度。重點材料的供應商必須經(jīng)質(zhì)檢、物料、財務等部門聯(lián)合考核后才能進入，如有可能要實地到供應商生產(chǎn)地考核。企業(yè)要制定嚴格的考核程序和指標，要對考核的問題逐一評分，只有達到或超過評分標準者才能成為歸檔供應商。
3、建立價格檔案和價格評價體系。企業(yè)采購部門要對所有采購材料建立價格檔案，對每一批采購物品的報價，應首先與歸檔的材料價格進行比較，分析價格差異的原因。如無特殊原因，原則上采購的價格不能超過檔案中的價格水平，否則要作出詳細的說明。對于重點材料的價格，要建立價格評價體系，由公司有關部門組成價格評價組，定期收集有關的供應價格信息，來分析、評價現(xiàn)有的價格水平，并對歸檔的價格檔案進行評價和更新。這種評議視情況可一季度或半年進行一次。
4、建立材料的標準采購價格，對采購人員根據(jù)工作業(yè)績進行獎懲。財務部對所重點監(jiān)控的材料應根據(jù)市場的變化和產(chǎn)品標準成本定期定出標準采購價格，促使采購人員積極尋找貨源，貨比三家，不斷地降低采購價格。標準采購價格亦可與價格評價體系結合起來進行，并提出獎懲措施，對完成降低公司采購成本任務的采購人員進行獎勵，對沒有完成采購成本下降任務的采購人員，分析原因，確定對其懲罰的措施。
通過以上四個方面的工作，雖然不能完全杜絕采購人員的暗箱操作，但對完善采購管理，提高效率，控制采購成本，確實有較大的成效。二、降低材料成本的方法和手段
1、通過付款條款的選擇降低采購成本。如果企業(yè)資金充裕，或者銀行利率較低，可采用現(xiàn)金交易或貨到付款的方式，這樣往往能帶來較大的價格折扣。此外，對于進口材料、外匯幣種的選擇和匯率走勢也是要格外注意的。如去年我公司從荷蘭進口生產(chǎn)線，由于考慮了歐元的弱勢走勢，于是選擇了歐元為付款幣種（我公司外幣存款為美元），從而降低了設備成本。
2、把握價格變動的時機。價格會經(jīng)常隨著季節(jié)、市場供求情況而變動，因此，采購人員應注意價格變動的規(guī)律，把握好采購時機。如我公司的主要原材料聚碳酸酯（PC塑料），去年年初的價格為2.8美元／公斤，而到了八九月份，價格上升到3.6美元／公斤。如果采購部門能把握好時機和采購數(shù)量，會給企業(yè)帶來很大的經(jīng)濟效益。
3、以競爭招標的方式來牽制供應商。對于大宗物料采購，一個有效的方法是實行競爭招標，往往能通過供應商的相互比價，最終得到底線的價格。此外，對同一種材料，應多找?guī)讉€供應商，通過對不同供應商的選擇和比較使其互相牽制，從而使公司在談判中處于有利的地位。
4、向制造商直接采購或結成同盟聯(lián)合訂購。向制造商直接訂購，可以減少中間環(huán)節(jié)，降低采購成本，同時制造商的技術服務、售后服務會更好。另外，有條件的幾個同類廠家可結成同盟聯(lián)合訂購，以克服單個廠家訂購數(shù)量小而得不到更多優(yōu)惠的矛盾。
5、選擇信譽佳的供應商并與其簽訂長期合同。與誠實、講信譽的供應商合作不僅能保證供貨的質(zhì)量、及時的交貨期，還可得到其付款及價格的關照，特別是與其簽訂長期的合同，往往能得到更多的優(yōu)惠。
6、充分進行采購市場的調(diào)查和信息收集。一個企業(yè)的采購管理要達到一定水平，應充分注意對采購市場的調(diào)查和信息的收集、整理，只有這樣，才能充分了解市場的狀況和價格的走勢，使自己處于有利地位。如有條件，企業(yè)可設專人從事這方面的工作，定期形成調(diào)研報告。
三、實行戰(zhàn)略成本管理來指導采購成本控制
