時間：2023-03-23 15:17:28
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一、財務(wù)人員與項目承擔(dān)人員溝通不暢
一是財務(wù)人員與科技人員各自有不同的專業(yè)背景，并分屬于不同的部門，科研人員與財務(wù)人員缺乏主動溝通。二是科研人員不了解項目經(jīng)費管理的相關(guān)要求，財務(wù)人員不了解項目經(jīng)費的實際需求二者難以溝通。三是缺乏兩者溝通的平臺和制度，導(dǎo)致二者難以對經(jīng)費預(yù)算、使用進行及時溝通。
二、對策與措施
1.改變立項辦法
公益性農(nóng)業(yè)科研單位所承擔(dān)的科研任務(wù)主要是為農(nóng)民提供優(yōu)良品種和先進適用技術(shù)，解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展過程中的關(guān)鍵共性問題，所提供的科研產(chǎn)品都為公共產(chǎn)品。也正因為如此，各級財政都給予很大的支持，公益性農(nóng)業(yè)科研單位所需的經(jīng)常性經(jīng)費都由財政供給，唯有其從事研究的經(jīng)費必須通過競爭性科研項目獲得。而現(xiàn)行的立項辦法通常是由各科研院所、企業(yè)自行選題各自申報，立項單位組織專家評審，然后從中選擇部分項目予以立項，而不是根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的要求由立項單位進行主動設(shè)計，連續(xù)支持。從而導(dǎo)致項目多、小、散，為項目而項目的現(xiàn)象比比皆是狀況。這樣的立項方法既不符合農(nóng)業(yè)科研的特點，也給科研項目經(jīng)費管理帶來難度，更不利于科研項目經(jīng)費使用的績效提升。因此，應(yīng)改變現(xiàn)有農(nóng)業(yè)科研項目立項辦法，實行主動設(shè)計，滾動支持的立項方法。采用這樣的立項方法能有效改變目前項目多、小、散所帶來的經(jīng)費預(yù)算不準確、監(jiān)督管理難的問題，提高財政資金的使用績效。
2.實行動態(tài)預(yù)算管理
如前面所分析，農(nóng)業(yè)科研項目由于受其周期長、內(nèi)容多、變化大等因素影響，立項時一次預(yù)算難以做到準確。應(yīng)改變現(xiàn)有的預(yù)算方法，將一次性預(yù)算改為動態(tài)預(yù)算。其具體做法是，項目總經(jīng)費確定后，以年度預(yù)算為主，年度預(yù)算允許根據(jù)上年項目實施進展情況和當(dāng)年的實際需要，對不同科目經(jīng)費使用安排進行一定的調(diào)整。如，上年因自然災(zāi)害導(dǎo)致田間試驗失利，則允許下年度預(yù)算時增加相應(yīng)的試驗費和下鄉(xiāng)差旅費、交通費等。實行年度預(yù)算為主的動態(tài)預(yù)算管理，不僅符合財政部科技部《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》（財教2011）434號）文件的相關(guān)規(guī)定和財政部門的年度預(yù)算管理要求，而且能夠提高項目經(jīng)費預(yù)算的準確，便于項目經(jīng)費使用的監(jiān)督管理。
3.建立項目經(jīng)費管理信息平臺
利用現(xiàn)代信息技術(shù)在農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部建立項目經(jīng)費管理平臺，將項目經(jīng)費預(yù)算、執(zhí)行全過程及時在平臺上公布。這樣做，一則能使科研人員隨時掌握經(jīng)費的使用情況，使之對經(jīng)費使用進度與預(yù)算的相符性做到心中有數(shù)；二則能使項目領(lǐng)導(dǎo)、項目管理和財務(wù)管理人員對項目經(jīng)費的使用進行動態(tài)監(jiān)管；三則能有效解決項目經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行過程中財務(wù)人員與課題組成員之間溝通脫節(jié)的問題。四則能有效避免項目經(jīng)費用不完或不夠用以及項目結(jié)束后再進行經(jīng)費調(diào)賬等問題。真正實現(xiàn)項目經(jīng)費使用的過程管理。
4.提升財務(wù)、科研人員對科研項目經(jīng)費的管理水平
一、農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費的特征
在競爭日益激烈的市場經(jīng)濟環(huán)境下，很多國家加強了對農(nóng)業(yè)科研的重視程度，加大了對農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費的投入力度，從實際情況來看農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費有著以下的特征。
（一）科研項目經(jīng)費來源較廣
從實際情況來看我國農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費的來源渠道較廣，從國家科技分配的情況來看，我國對農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費的分布范圍主要有：公益性技術(shù)研究類、高技術(shù)研究類、基礎(chǔ)性研究類、科技環(huán)境建設(shè)類、應(yīng)用研究類，由此可見我國農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費的來源比較廣泛，隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會和政府部門也會加大對農(nóng)業(yè)科研的投入，因此經(jīng)費的來源也會越來越廣。
（二）科研項目經(jīng)費管理難度較大
現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)涉及的范圍越來越廣泛，科研人員的工作范圍也不僅僅局限于田間地頭，而是向市場、餐桌等方面轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)也逐漸向工業(yè)化大生產(chǎn)轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、集約化、標(biāo)準化的程度也越來越高，這樣也就加大了對農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費管理的難度，需要對科研項目經(jīng)費的監(jiān)管打破原來的一點一線的管理，而是應(yīng)該進行全方位的監(jiān)管。
二、農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費財務(wù)管理問題
（一）缺少科學(xué)合理的科研預(yù)算編制
一般來說，農(nóng)業(yè)科研項目的預(yù)算編制是由課題負責(zé)人來完成的，然而這些課題負責(zé)人通常不具備專業(yè)的財務(wù)知識，只能憑借經(jīng)驗來測算，因此無法科學(xué)地編制預(yù)算。同時由于科研人員的法律意識較差，對農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費管理過程中需要遵循的財務(wù)制度和管理辦法了解的也相對較少，這就直接導(dǎo)致在編制農(nóng)業(yè)科研項目預(yù)算的時候會存在較大的主觀臆斷。同時，財務(wù)部門對科研項目經(jīng)費的了解和認識還有待提高，并沒有全面參與到預(yù)算編制審核當(dāng)中去，也就不能合理地判斷科研項目經(jīng)費預(yù)算編制的科學(xué)性，因此，常會發(fā)生不按預(yù)算編制執(zhí)行、隨意改變預(yù)算編制的現(xiàn)象，嚴重影響了預(yù)算編制與實際開支的一致性，預(yù)算編制也失去了嚴肅性和嚴密性。一部分農(nóng)業(yè)科研部門對項目的可行性論證也是走走形式，沒有對項目投資的成本進行科學(xué)合理的預(yù)算，最終導(dǎo)致了課題項目預(yù)算不夠細化。
同時對科研的間接經(jīng)費的核算不夠重視，例如對于自收自支的科研事業(yè)單位、轉(zhuǎn)制科研院所、民營科研機構(gòu)和企業(yè)，由于財政并不保障其運行經(jīng)費，現(xiàn)有政策并未突出對此類機構(gòu)相關(guān)科研設(shè)備、儀器、水電暖消耗乃至房屋折舊等補償。
（二）科研項目經(jīng)費財務(wù)管理內(nèi)部控制薄弱
由于農(nóng)業(yè)科研的財務(wù)管理人員的專業(yè)知識還有待提高，因此對科研項目費用發(fā)生的合理性和可行性，缺乏必要的監(jiān)督和認知，在管理上也是按照財務(wù)制度來管理。同時在報批科研項目經(jīng)費的時候也存在違反規(guī)定的現(xiàn)象，一些課題負責(zé)人不能按照規(guī)定進行審批，隨意對項目費用進行報銷，對不能取得正規(guī)發(fā)票的，就會要求隨意開具發(fā)票，這就導(dǎo)致大量不符合要求的發(fā)票在科研項目經(jīng)費中被列支，加大了財務(wù)部門對項目經(jīng)費監(jiān)督的難度。一部分的農(nóng)業(yè)科研部門存在著不能夠在結(jié)題后辦理結(jié)算手續(xù)的問題，加大了科研項目經(jīng)費結(jié)算工作的難度，干擾了科研項目預(yù)算管理工作的順利進行。
（三）科研項目經(jīng)費監(jiān)督制度不健全
從實際情況來看，在農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費管理制度中缺少專門的審計方法，缺乏對科研經(jīng)費進行有效的監(jiān)督，對科研經(jīng)費的審計監(jiān)督是貫穿于科研監(jiān)督工作的全過程，但是從實際情況來看，大多數(shù)的農(nóng)業(yè)科研部門比較重視事后審計，忽視了事前、事中的審計，也沒有對預(yù)算的執(zhí)行情況進行及時的監(jiān)督。
（四）缺乏健全的科研項目經(jīng)費績效考核機制
大多數(shù)的農(nóng)業(yè)科研部門比較重視的是評價農(nóng)業(yè)科研的項目成果，并沒有意識到農(nóng)業(yè)科研項目財務(wù)績效評價的重要性，即使是對項目績效進行了考核，但是由于缺乏健全的考核機制，在對績效考核方面比較重視的是定量的評價，農(nóng)業(yè)科研項目的價值和社會價值并沒有得到體現(xiàn)，在對項目結(jié)題驗收的時候比較關(guān)注的是專利標(biāo)準、論文等技術(shù)層面上的成果，對科研項目使用情況的評價卻很少，由此看出在農(nóng)業(yè)科研部門中缺乏健全的科研項目經(jīng)費績效考核機制。
三、提高農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費財務(wù)管理水平的對策
（一）編制科學(xué)合理的科研預(yù)算
為了提高農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費財務(wù)管理的水平，農(nóng)業(yè)科研部門要編制科學(xué)合理的預(yù)算，不斷建立健全科研項目評價體系，在編制科研項目預(yù)算的時候，課題負責(zé)人要與財務(wù)部門進行及時的溝通，在設(shè)立項目目標(biāo)和任務(wù)的時候要從專業(yè)的角度出發(fā)，制定出一個基本的項目預(yù)算，并根據(jù)國家相關(guān)的法律法規(guī)對科研項目預(yù)算提出修改性意見，對科研項目經(jīng)費派出專門的人員進行跟蹤服務(wù)，將科研人員從財務(wù)管理工作中分離出來，使其可以更專注地投入到科研項目當(dāng)中。因為在編制農(nóng)業(yè)科研項目預(yù)算的時候會與實際支出有較大的差別，因此就需要在編制科研項目細化概算、可行性分析的時候，要根據(jù)農(nóng)業(yè)科研的實際情況進行再準確、科學(xué)的分析，保證在預(yù)算編制中可以更好地體現(xiàn)科研預(yù)算與實際支出的情況，可以有效地避免實際支出與預(yù)算相脫節(jié)。同時，在農(nóng)業(yè)科研項目進行立項、可行性論證的時候，要邀請財務(wù)人員參與進來，要對重大項目、農(nóng)技推廣等課題進行實地考察，聘請專業(yè)的人員對預(yù)算的風(fēng)險進行評估，提高農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費預(yù)算的科學(xué)性、合理性。
（二）建立科學(xué)的科研項目經(jīng)費管理制度
農(nóng)業(yè)科研部門在提高科研項目經(jīng)費管理過程中，要嚴格按照國家科研項目經(jīng)費管理政策，使科研項目經(jīng)費得到規(guī)范化的管理，要從現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)的實際情況出發(fā)，制定科學(xué)合理的科研經(jīng)費管理辦法，進一步完善科研經(jīng)費管理制度，例如對于來源不同的科研項目經(jīng)費，在財務(wù)部門中設(shè)立單獨的科研項目經(jīng)費管理科室，由該科室統(tǒng)一的管理科研項目資金。要進一步明確農(nóng)業(yè)科研財務(wù)部門、科研部門、以及項目負責(zé)人在科研項目經(jīng)費管理中的權(quán)力和責(zé)任，建立科研經(jīng)費預(yù)算審核和會計核算制度，建立經(jīng)費內(nèi)部檢查制度，通過嚴格的內(nèi)部審計，檢查農(nóng)業(yè)部門經(jīng)費的審批、使用是否合法合理；建立科研經(jīng)費獎罰制度，對科研工作做出卓越貢獻的人員予以獎勵，對違規(guī)使用科研項目經(jīng)費的個人予以懲罰。
為了更好地避免農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費交叉混用的現(xiàn)象發(fā)生，要保證科研經(jīng)費得到專款專用，追蹤問效，項目經(jīng)費應(yīng)當(dāng)納入單位財務(wù)統(tǒng)一核算，確保專款專用。專項經(jīng)費管理和使用要建立面向結(jié)果的追蹤問效機制。
（三）不斷完善科研經(jīng)費項目考核機制
一方面，農(nóng)業(yè)科研部門的審計部門要充分發(fā)揮監(jiān)督職能，對科研項目經(jīng)費的使用情況進行定期和不定期的審查，指導(dǎo)科研經(jīng)費的科學(xué)合理使用，為經(jīng)費提供一個合法、合規(guī)的使用氛圍，如果發(fā)現(xiàn)違反科研經(jīng)費使用規(guī)定的行為，要依據(jù)相關(guān)制度，加大處置力度，追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，做到法律面前一律平等，保證高校科研經(jīng)費的規(guī)范化管理；另一方面農(nóng)業(yè)科研的領(lǐng)導(dǎo)層作為科研經(jīng)費監(jiān)督考核的主要力量，應(yīng)該根據(jù)相關(guān)制度的要求，做好科研經(jīng)費事前、事中、事后的監(jiān)督控制工作，使監(jiān)督工作規(guī)范化、制度化。
（四）建立健全科研項目經(jīng)費考評機制
我國財政部門應(yīng)該建立健全科研項目經(jīng)費的考評機制，避免出現(xiàn)輕管理、重復(fù)立項的問題出現(xiàn)，提高資金的使用效率。農(nóng)業(yè)科研部門要在項目結(jié)題后及時進行績效考評，當(dāng)發(fā)現(xiàn)科研項目沒有達到預(yù)期標(biāo)準或者與預(yù)期白紙相差較大的時候，應(yīng)該向主管部門申請批評。
同時對于在農(nóng)業(yè)科研項目中有績效的支出費用，應(yīng)該對績效考評達到標(biāo)準的時候進行獎勵，這樣可以更有效地對科研人員進行申請科研項目做出鼓勵，督促科研人員嚴格按照預(yù)算來執(zhí)行項目研發(fā)，這樣既可以避免科研人員出現(xiàn)違反科研項目預(yù)算的現(xiàn)象發(fā)生，又能提高項目預(yù)算的科學(xué)性、合理性。
非經(jīng)營性政府投資項目是指那些不為盈利目的,而是為了實現(xiàn)一定的社會職能或滿足社會的公共需要及人民福利而進行的政府投資項目,比如學(xué)校、國防、醫(yī)療衛(wèi)生、公園、環(huán)保以及慈善事業(yè)等方面的投資項目。
非經(jīng)營性政府投資項目與一般公共項目相比,除了具備一般公共項目的基本特點之外,還有以下幾個方面的特點:(1)非經(jīng)營性政府投資項目大都屬于國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目,規(guī)模比較大;(2)非經(jīng)營性政府投資項目的建設(shè)目的不在于盈利,而是為滿足一定的社會職能和社會公益性的需要;(3)非經(jīng)營性政府投資項目所提供的產(chǎn)品和勞務(wù)都是以低價或免費的方式向社會各階層提供的,具有非競爭性和非排他性的同時也具有很大的外部性;(4)正是因為非經(jīng)營性政府投資項目具有巨大的外部效應(yīng),所以在對項目建設(shè)的投資效果進行衡量時,應(yīng)該重點考慮項目建設(shè)帶來的社會效益的大小;(5)非經(jīng)營性政府投資項目客觀上要求應(yīng)該具有比一般項目更為嚴格的管理程序,這樣才能保證政府投資的效益。
二、代建制的概念
所謂代建制是指將項目建設(shè)人與項目使用人分離,由項目投資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的工程管理公司或具備相應(yīng)工程管理能力的其他企業(yè),投資人對項目招投標(biāo)、勘察、設(shè)計、施工、采購和監(jiān)理等建設(shè)全過程進行組織管理,項目竣工后交付使用人的項目建設(shè)管理方式。
1.代建制是一種新型的項目管理模式。代建制意為建設(shè)制式,在制度演進上,它被設(shè)計為具有獨立法人資格的專業(yè)項目管理公司業(yè)主行使項目管理任務(wù)的一種制度模式。代建制是繼工程項目管理和工程總承包后的又一種新的項目管理模式,其最為核心的特點在于:一是業(yè)主全面行使對工程的具體指揮和管理職能;二是業(yè)主行使投資控制職能;三是在項目實施過程中業(yè)主以法人身份簽訂項目勘探、設(shè)計、采購、施工等各項合同。
在這種模式下,項目業(yè)主在提出項目建議書后,即可通過選擇代建人,簽訂投資人、代建人、使用人三方合同,明確責(zé)、權(quán)、利,在國家相關(guān)法律約束和市場經(jīng)濟機制調(diào)控下,由代建人承擔(dān)項目可行性研究、勘察與設(shè)計、工程建設(shè)過程中投資以及工期和質(zhì)量的管理與控制、竣工驗收及試運行,直至最終向業(yè)主移交符合合同要求的建設(shè)項目的全部或部分過程。而項目業(yè)主在建設(shè)過程中不再直接參與項目管理,只是協(xié)助和監(jiān)督代建人代行項目建設(shè)的投資主體職責(zé)。代建人按照合同約定完成項目建設(shè),承擔(dān)各種風(fēng)險,并相應(yīng)取得報酬。而為了加強對代建項目造價、質(zhì)量、工期以及安全的控制,投資人還可以在合同中約定對代建人的獎罰措施,比如節(jié)獎超罰等。可以說,代建制是迄今為止比較徹底的一種業(yè)主進行項目管理的一種模式。
2.代建制是解決現(xiàn)行管理體制問題的重要選擇。試行代建制之前,非經(jīng)營性政府投資項目的建設(shè)一般都要由建設(shè)單位搭建管理班子,按照“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式進行項目建設(shè)。該管理模式的弊端在于,由于建設(shè)班子本身就隸屬于當(dāng)?shù)卣蛘块T,往往使得政府對投資項目的監(jiān)管失控,造成項目建設(shè)效率低下、資源浪費及超規(guī)模、超標(biāo)準、超投資等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。
在代建制模式下,通過公開招標(biāo)等方式選擇專業(yè)化的項目管理公司代替建設(shè)單位行使建設(shè)期項目法人的職責(zé),不僅可以有效地提高項目管理水平,同時把建設(shè)單位的職責(zé)在建設(shè)期間劃分出來,即建設(shè)單位不直接參與項目建設(shè),從而有效克服了建設(shè)單位對投資的人為影響,基本杜絕“三超”現(xiàn)象,并且割斷了建設(shè)單位與施工企業(yè)之間的利益關(guān)系,從制度上消除了建設(shè)單位的權(quán)力尋租。同時,政府投資部門、代建公司、使用單位三者的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)是通過合同加以約定的,形成了相互協(xié)作、相互約束的工作機制,從而解決了過去建設(shè)項目主體不明、責(zé)任不清的問題,為投融資體制改革開辟出了一條成功之路
3.代建制模式正在逐步探索之中。自1993年廈門開始試驗代建制以來,中國各地已廣泛試行代建制并逐步積累經(jīng)驗、創(chuàng)新發(fā)展,理論界普遍認為目前已形成上海模式、深圳模式、重慶模式、北京模式等四種比較典型的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?。歸納起來主要有兩類管理模式:一是“政府集中代建制”。如由深圳市實行的由政府專門成立的“工務(wù)局(工務(wù)署)”,代建政府投資工程。這種機構(gòu)屬于“吃財政飯”,不以贏利為目的,利于實現(xiàn)集中統(tǒng)一管理,避免不規(guī)范行為,在管理、技術(shù)和質(zhì)量上便于掌握控制。在當(dāng)前市場經(jīng)濟還不完善,各類代建公司發(fā)展還不平衡、不成熟的情況下,集中代建作為一種過渡形式采用,有著積極的推動作用。二是“公司代建制”。它能夠較好地控制項目投資、質(zhì)量和工期,避免“三超”弊端。但是,“公司代建制”是新生事物,各地正在探討解決代建公司力量薄弱,是否具備真正從事工程項目管理能力,能否避免“暗箱操作”,克服盲目追求利潤、不顧政府投資效益,并對政府投資項目實行終身質(zhì)量負責(zé)制等一系列問題。
三、代建單位績效考核的必要性
1.對代建單位的工作業(yè)績進行績效考評是培育和規(guī)范待建市場的重要手段。目前,由于中國的代建制模式剛處于起步階段,因此在實際操作過程中,還存在許多不規(guī)范的地方,有待進一步的改進和完善。通過對代建單位的統(tǒng)一績效考評,可以對待建市場中的代建單位進行橫向比較,并檢驗代建制模式的實施效果,這對于規(guī)范代建市場有著重要意義。
2.代建單位的業(yè)績考評有助于政府部門選擇合適的單位。通過合理科學(xué)的評價指標(biāo)體系,可以對代建單位各方面的私人信息以及工作業(yè)績、市場信譽等情況作一個科學(xué)、公正的評價,為政府部門選擇合適的代建單位提供了參考依據(jù),從而降低交易成本和決策風(fēng)險。
3.對代建單位進行業(yè)績考評是對代建人進行激勵和約束的前提。根據(jù)業(yè)績考評的結(jié)果,對代建單位進行合理的獎勵或懲罰,并逐步培養(yǎng)和完善代建單位市場,使得代建單位的市場價值取決于他們的工作業(yè)績和市場聲譽,從而使得代建單位在市場機制作用下,希望通過努力工作,充分發(fā)揮自己的潛能,來積累自己的工作業(yè)績,最終形成代建單位市場的良性競爭、優(yōu)勝劣汰,形成政府與代建單位的雙贏局面。
4.建立合理有效的績效考評體系。在代建制模式下,代建單位實際上已經(jīng)成為政府投資項目的參建單位,其角色與施工單位一樣,通過提供自己的產(chǎn)品獲取報酬。不同的是,代建單位按照政府投資管理部門委托協(xié)議,提供的產(chǎn)品與一般企業(yè)不同,其提供的是對政府投資項目建設(shè)過程的管理服務(wù)。政府購買代建單位的服務(wù),需要對其服務(wù)質(zhì)量進行檢驗評價,作為支付報酬的依據(jù)。財政部對政府投資項目代建制有關(guān)問題的指導(dǎo)意見提出了“代建管理費要與代建單位的代建內(nèi)容、代建績效掛鉤”,“要制定專門的辦法加強對項目代建單位建設(shè)管理工作的考核,實行獎優(yōu)罰劣”。對代建單位提供的服務(wù)產(chǎn)品進行考核驗收,就是對其進行績效考評。
政府投資項目代建單位績效考評是指政府投資管理部門按照既定目的和要求,采取一定標(biāo)準,運用科學(xué)方法,對政府投資項目代建單位實施管理活動的績效進行審核、認知、測量和評定,考核代建單位對項目建設(shè)的進度、質(zhì)量和造價控制的有效程度和實施管理活動的成果大小,并據(jù)此對代建單位進行考核和獎罰。建立政府投資項目代建單位績效考評體系,是健全政府投資項目代建單位激勵和約束機制的基礎(chǔ),也是建立政府投資項目激勵與監(jiān)督機制的組成部分。對代建單位進行績效考評,既是實施代建制的必要環(huán)節(jié),也是解決政府投資項目建設(shè)實施問題的基礎(chǔ)行工作。
對代建單位進行績效考評,不僅是解決政府投資項目建設(shè)實施問題的必要環(huán)節(jié),還解決了如何選擇高水平、專業(yè)化代建單位的問題,為項目順利實施奠定了基礎(chǔ)。一方面使獎懲代建單位和對其支付報酬有了依據(jù),另一方面形成了對實施單位建設(shè)管理活動的監(jiān)督,使項目建設(shè)過程處于有效控制狀態(tài),從而使代建制的優(yōu)勢真正得到體現(xiàn)和發(fā)揮。通過對代建單位管理活動進行審核、認知,可以對項目建設(shè)實施方案執(zhí)行情況進行嚴密的監(jiān)督,及時發(fā)現(xiàn)違背項目建設(shè)方案、計劃等可能偏離預(yù)期目標(biāo)的情況,采取相應(yīng)的糾正和控制措施,確保政府投資項目按照計劃、設(shè)計的目標(biāo)建設(shè),發(fā)揮預(yù)期的效益。通過全面客觀考評,能夠了解、掌握其管理行為和活動的合法性和合理性,有利于分析項目成功和失敗的真正原因之所在。政府投資管理部門能夠更好地總結(jié)經(jīng)驗和吸取教訓(xùn),為加強項目決策與監(jiān)管創(chuàng)造條件。對績效好的實施單位予以獎勵,激勵其更加重視項目的組織實施;對績效差的實施單位給與警示或懲罰,督促其整改存在的問題,改良不良行為,從而對項目代建單位形成有效的激勵和約束。制定科學(xué)、合理的績效考評指標(biāo)體系和考評方法,可以給政府投資項目代建單位提供良好的管理行為規(guī)范體系,有利于規(guī)范項目建設(shè)市場各主體的行為,建立良好的項目建設(shè)市場秩序,提高全社會投資項目管理水平。
四、考評體系的建議
1.設(shè)立代建專項資質(zhì)。代建單位也是政府投資項目的參建單位,其角色與施工單位一樣,通過提供自己的管理服務(wù)獲取報酬,但是工作程序和內(nèi)容有較大的差別,施工僅僅是項目建設(shè)的一部分、一個階段而已,代建是全過程的管理。在目前各地常用“綜合性工程咨詢單位”作為代建資質(zhì)參考,在目前沒有代建專項資質(zhì)的情況下,不失為一個好的方法。
綜合性工程咨詢單位自承擔(dān)過政府投資的各類大中型工程項目的咨詢論證,能夠比較準確的領(lǐng)會和貫徹國家政策,以公正的立場、科學(xué)的態(tài)度開展代建工作;部分咨詢單位還長期從事工程建設(shè)的一條龍服務(wù)工作,對建筑工程行業(yè)比較熟悉,對代建項目管理經(jīng)驗比較豐富,有利于推進項目。但是,多數(shù)綜合性工程咨詢單位主要的業(yè)務(wù)是工程咨詢或設(shè)計,人員配備不完善,在項目管理中實踐經(jīng)驗比較缺乏,特別是前期手續(xù)的辦理、征地拆遷工作的開展、施工階段各參建單位關(guān)系的協(xié)調(diào)。
設(shè)立“代建”專項資質(zhì)是十分必要的,沒有建立這個專項資質(zhì),不利于代建單位招標(biāo)考核評審。在實施代建制之前,各地政府為了有效管理政府工程,成立了一些專門公司,這些公司在項目管理上積累了豐富的經(jīng)驗,由于歷史的原因,基本上沒有類似之類的資質(zhì)。代建項目與房產(chǎn)開發(fā)比較類似,都需要項目建設(shè)全過程管理,但是比較缺乏征地拆遷方面的經(jīng)驗,“代建”專項資質(zhì)若吸收房地產(chǎn)開發(fā)的優(yōu)點,補充其“代建”項目管理需要的內(nèi)容,是比較適宜的。
2.考評路徑。項目建設(shè)的最終結(jié)果涉及多個方面,代建單位的管理只是其中一個方面,因此,代建單位的績效不同于項目績效,不能單純以項目建設(shè)的最終結(jié)果為依據(jù)來衡量代建單位的績效。
對代建單位的績效進行量化、評定,需要對其各個方面的行為活動和結(jié)果進行評定,最理想的是對代建單位的全部行為活動進行審核和測量。但要做到這一點不僅不可能,也不經(jīng)濟。同時,由于政府投資項目代建單位有其自身利益,其績效目標(biāo)多元且不一致,不能將其所有績效內(nèi)容納入考評之中,只能選擇相關(guān)的主要績效進行考評。選擇與代建職責(zé)和義務(wù)相關(guān)的若干類行為、活動以及項目實施結(jié)果來代表代建單位的績效進行考評,雖然會存在一定誤差,但只要方法選擇科學(xué),誤差就能夠控制在可接受的范圍。
科學(xué)、合理地選擇考評內(nèi)容可以通過設(shè)置多層次的指標(biāo)體系來實現(xiàn)?？冃Э荚u指標(biāo)的設(shè)置過程,就是績效考評內(nèi)容確定的過程,通過將指標(biāo)分層細化形成指標(biāo)體系,可以實現(xiàn)考評內(nèi)容的具體化。此外,通過指標(biāo)體系反映績效考評內(nèi)容,不僅可以系統(tǒng)、全面地測量代建單位的績效狀況,還可以通過賦予指標(biāo)權(quán)重的方法體現(xiàn)代建單位不同方面績效的重要程度。
設(shè)置指標(biāo)體系、確定考評內(nèi)容,實際上對代建單位的績效進行了分解,對其單項績效進行了定義,在此過程中,可以同時定義代建單位具體行為、活動以及結(jié)果的標(biāo)準或要求,從而建立具體的績效標(biāo)準體系。以績效標(biāo)準為依據(jù)進行績效測量,掌握代建單位具體的行為表現(xiàn)或單一結(jié)果后,就可以采用一定的方法和程序?qū)Υ▎挝坏目傮w績效進行評定。不僅如此,由于代表具體績效的指標(biāo)可以用分值來量化,績效評定的過程可以轉(zhuǎn)化為低層級指標(biāo)分值向高級指標(biāo)分值合成的過程,因而可以實現(xiàn)績效考評的定量化。
當(dāng)然,對政府投資項目代建單位進行績效考評,需要建立一個完善的制度體系,具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括績效考評方法體系和績效考評的組織實施制度。前者應(yīng)當(dāng)包括績效標(biāo)準體系、績效考評內(nèi)容和指標(biāo)體系、效績測量與評定方法等;后者應(yīng)當(dāng)包括獎懲制度、績效考評資源配置及組織實施等。
3.建立績效考核檔案。施工、監(jiān)理單位的績效考核已經(jīng)比較成熟,代建單位的績效考核可借鑒他們的經(jīng)驗,在業(yè)績、聲譽、服務(wù)、管理質(zhì)量等,建立全方位、合理的考核體系和績效考核檔案管理制度,更有利項目選擇有實力的代建單位和提高項目管理質(zhì)量,提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品。
五、結(jié)語
代建制是中國在市場經(jīng)濟下對非經(jīng)營性政府投資項目優(yōu)化管理的意向重要舉措和嶄新的嘗試。它有效避免了傳統(tǒng)建設(shè)管理模式下投、建、管、用不分的種種弊端,杜絕了以往非經(jīng)營性建設(shè)項目超投資、超標(biāo)準、超工期的“三超“現(xiàn)象。當(dāng)前代建制的實行還處于起步階段,有待于進一步完善配套的法律、法規(guī)和具體實施辦法,促進政府投資項目監(jiān)管體系的建立保障非經(jīng)營性代建項目的順利實施。建立合理有效的績效考評體系,更利于代建制的管理和推廣。
關(guān)鍵詞：科研項目；經(jīng)費管理；科研單位
科研項目經(jīng)費是科研活動開展的物質(zhì)基礎(chǔ)，經(jīng)費管理在科研單位管理體系中十分重要，也極為特殊，它需要科研人員與財務(wù)人員的共同參與，從而確保科研經(jīng)費能夠得到科學(xué)合理地運用，提高其使用效率，規(guī)避經(jīng)費使用風(fēng)險。然而在實際科研項目經(jīng)費管理中存在著很多問題，如何解決這些問題關(guān)系到科研項目的實施狀況，關(guān)系到科研單位的可持續(xù)發(fā)展能力。
一、當(dāng)前科研項目經(jīng)費管理中存在的主要問題
（一）項目預(yù)算編制質(zhì)量不高。在科研項目申報的諸環(huán)節(jié)中，經(jīng)費預(yù)算編制十分重要，它是科研項目經(jīng)費管理的開始，是此后各階段管理的基礎(chǔ)和前提。然而當(dāng)前一些科研單位在項目預(yù)算編制上存在合理性與準確性喪失的問題，預(yù)算編制質(zhì)量有待提高?？蒲许椖可陥髸@“科研”二字，技術(shù)因素會對申報結(jié)果產(chǎn)生決定性影響，因而關(guān)注技術(shù)因素本是無可厚非的，然而科研人員的經(jīng)費管理意識過于淡薄，加之在財務(wù)管理方面的專業(yè)較為欠缺，這導(dǎo)致了在進行項目預(yù)算編制過程中態(tài)度不端正、方法不規(guī)范，并使得預(yù)算編制結(jié)果不夠準確和完整。
（二）項目經(jīng)費支出考核缺失。在很多科研單位中，如果項目財務(wù)驗收審計不嚴格，存有問題和不足的項目能夠順利通過，那么這些問題和不足會被隱藏起來形成隱患，項目組在財務(wù)驗收通過后便不再努力采取措施解決問題，并疏于對經(jīng)費管理流程的反思與總結(jié)。
（三）對經(jīng)費支出中形成資產(chǎn)的管理不夠。一方面，就項目經(jīng)費支出中出現(xiàn)的專用固定資產(chǎn)而言，不同科研單位的管理措施有很大不同，在有些機構(gòu)的經(jīng)費管理辦法中核算辦法較為明確，也有很多科研單位未將專用固定資產(chǎn)核查辦法寫入經(jīng)費管理辦法中。另一方面，針對經(jīng)費支出時外購與研發(fā)形成的無形資產(chǎn)，很多科研單位的經(jīng)費管理辦法中沒有清晰的規(guī)定，尤其是未對是否將成本核算與核算資產(chǎn)同時進行加以說明。
二、優(yōu)化科研項目經(jīng)費管理存在的解決措施
（一）提高科研項目預(yù)算管理水平。作為科研項目經(jīng)費管理的基礎(chǔ)性管理，項目預(yù)算管理能夠?qū)?jīng)費使用及其使用效率產(chǎn)生至關(guān)重要的作用，如果預(yù)算不合理不但會拖延科研進度、抑制項目的順利開展，還可能造成成本的加重以及資金風(fēng)險壓力的增大，除此之外還可能會引起管理部門、研究人員和各課題小組之間矛盾和不滿。因此，科研單位要以項目研究任務(wù)為中心，從實際成本出發(fā)，加強科研人員與財務(wù)人員之間的溝通協(xié)調(diào)，充分考慮科研項目開展的實際需要，遵循并綜合考慮經(jīng)濟合理性、政策相符性、目標(biāo)相關(guān)性等基本原則，對經(jīng)費預(yù)算進行準確合理地編制，準確得出項目預(yù)算，合理分配既定的科研項目經(jīng)費，提高經(jīng)費使用效率和效果，保障項目的正常開展。
（二）健全科研項目經(jīng)費監(jiān)督機制。要極力避免財務(wù)人員對科研項目不清楚、科研人員對經(jīng)費管理不了解的問題，科研單位的財務(wù)部門、科研管理部門、課題小組要加強協(xié)調(diào)配合，在科研經(jīng)費的使用和管理問題上相互監(jiān)督，保證經(jīng)費收支手續(xù)內(nèi)容真實有效、數(shù)目齊全；要減少核算失誤，增強經(jīng)費支出的公開性和透明性；如果出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，應(yīng)在發(fā)現(xiàn)后的第一時間予以解決，實施有效的糾正措施，確?？蒲薪?jīng)費使用公平公正；應(yīng)嚴厲禁止擅自挪用科研經(jīng)費的狀況，禁止通過科研經(jīng)費謀取私利，保證每一分錢都用在科研項目上；科研經(jīng)費支出必須符合項目預(yù)算和合同約定。
（三）實施追蹤問效、績效考評。在科研項目開展中，應(yīng)實行項目負責(zé)人負責(zé)制，由專門的負責(zé)人綜合把握項目實施情況。要規(guī)范財務(wù)部門審核，報銷對于科研經(jīng)費報銷，應(yīng)首先由項目負責(zé)人核準，繼而需經(jīng)過科研管理部門負責(zé)人審批，并且要通過院所領(lǐng)導(dǎo)的審批。對任意一筆經(jīng)費，無論數(shù)額大小，都應(yīng)做好事前、事中、事后監(jiān)控和追蹤問效。避免資金浪費現(xiàn)象，禁止虛假報銷項目。與此同時，要完善綜合績效考評制度，以科研項目的綜合運行效果、科研支出目標(biāo)完成狀況、投入與產(chǎn)出對比狀況等作為評價參考內(nèi)容，而不單以其經(jīng)濟效益和審計驗收結(jié)論為標(biāo)準，從而加強對各項管理工作的規(guī)范，優(yōu)化經(jīng)費整體架構(gòu)。
結(jié)束語：通過上文的分析可知，科研項目的順利實施不僅需要科技人員艱苦奮斗，還需要加強項目經(jīng)費管理，提高項目經(jīng)費使用效率，規(guī)避項目經(jīng)費風(fēng)險。當(dāng)前科研單位在科研項目經(jīng)費管理上存在著很多問題，應(yīng)當(dāng)注重財務(wù)人員與科研人員的協(xié)調(diào)配合，加強預(yù)算管理，優(yōu)化監(jiān)督機制，實施追蹤問效和績效考評，不斷提高科研項目經(jīng)費管理水平。
關(guān)鍵詞：瑞安市；疾病預(yù)防控制中心；公共衛(wèi)生項目經(jīng)費；績效評價；預(yù)算編制
浙江省溫州市瑞安市疾病預(yù)防控制中心是根據(jù)國家衛(wèi)生防病和衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的要求，在原瑞安市衛(wèi)生防疫站基礎(chǔ)上，于2000年8月經(jīng)市人民政府批準建立的全民事業(yè)單位，是由政府舉辦的實施疾病預(yù)防控制與公共衛(wèi)生技術(shù)管理服務(wù)的公益機構(gòu)。中心現(xiàn)有在編職工68人，專業(yè)技術(shù)人員64人，硬件設(shè)施較為齊全，技術(shù)力量雄厚，在全市疾病控制、衛(wèi)生應(yīng)急、公共衛(wèi)生信息管理等方面發(fā)揮著重要的作用。
眾所周知，疾控中心的正常、高效運轉(zhuǎn)，需要大量資金的投入。令人欣喜的是，浙江省委省政府對公共衛(wèi)生事業(yè)十分重視，近年來省財政對省疾控中心的經(jīng)費投入逐年增長，其中2005年比2004年增長了13.6％，2006年又在2005年的基礎(chǔ)上增長了12.5％，為全面完成疾病預(yù)防控制工作提供了經(jīng)費保障。同時，浙江省各級疾病預(yù)防控制中心從2004年開始按照部門預(yù)算的要求，除對人員經(jīng)費及日常公用經(jīng)費支出之外的專項經(jīng)費全部按項目編制預(yù)算，進行項目管理，從而提高了資金的使用效益。
省撥公共衛(wèi)生項目經(jīng)費對瑞安市疾病預(yù)防控制中心有效開展工作具有關(guān)鍵性的作用。但在實際運行過程中，也存在一些亟待解決的問題。本文對此進行了探討，并提出相應(yīng)的三點對策。
一、省撥公共衛(wèi)生項目經(jīng)費使用面臨的主要問題及其原因
從瑞安市疾病預(yù)防控制中心對省撥公共衛(wèi)生項目經(jīng)費的使用情況來看，目前存在的主要問題是項目經(jīng)費不能及時、完全地使用。其原因有以下三點：
首先，省撥公共衛(wèi)生項目經(jīng)費一般在每年的9月、10月份下達文件，資金在10月-11月份才正式到位，由于時間緊迫，當(dāng)年度下?lián)艿慕?jīng)費不能及時在當(dāng)年度使用。
其次，實行財政支出項目管理是目前財政預(yù)算的一種重要方式，也是疾控中心將經(jīng)費、人員、任務(wù)相融合、提高工作效率、確保重點工作按時完成的一項重要管理措施。但由于疾控系統(tǒng)的工作特點，突發(fā)性、臨時性等工作較多，對這些工作很難在經(jīng)費上進行準確的預(yù)算。因此，在出現(xiàn)一些突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時，存在經(jīng)費缺口的問題。同時，財政支付的經(jīng)常性的公用經(jīng)費不足，“干活錢”就只有專項經(jīng)費。這種財政支付結(jié)構(gòu)容易導(dǎo)致疾病預(yù)防控制機構(gòu)的工作跟著專項經(jīng)費走。專項經(jīng)費有限，不能覆蓋所有的公共衛(wèi)生服務(wù)，結(jié)果是安排專項經(jīng)費的工作重點做，沒有專項經(jīng)費的工作少做甚至不做。而疾病預(yù)防控制工作重在平時預(yù)防，如傳染病危害因素監(jiān)測和控制、健康教育等，即使社會沒有大規(guī)模傳染病流行，這些工作也不容忽視，否則會使很多傳染病死灰復(fù)燃。
第三，瑞安市財政局對經(jīng)費使用把關(guān)很緊，如外出防治、監(jiān)測、督導(dǎo)的車輛費用(汽車燃料費、過橋過路費、防疫車輛的維修費等)、相關(guān)的儀器設(shè)備購置費、疫情暴發(fā)期間的加班補貼費及外地專家親臨疫情地區(qū)指導(dǎo)的相關(guān)住宿費、招待費等一律不能列支，在一定程度上，影響了項目經(jīng)費的合理使用。
二、相關(guān)對策建議
針對省撥公共衛(wèi)生項目經(jīng)費使用中存在的上述問題，筆者提出三點對策建議：
首先，瑞安市疾病預(yù)防控制中心內(nèi)部及上級主管部門的預(yù)算編制工作應(yīng)盡量提前。
浙江省的財政公共衛(wèi)生項目支出預(yù)算是實行“二上二下”的制定流程。即由預(yù)算單位的有關(guān)業(yè)務(wù)科室，根據(jù)工作規(guī)劃與任務(wù)制定項目及項目支出預(yù)算，然后由預(yù)算單位統(tǒng)一將匯總的項目及項目支出預(yù)算上報主管部門衛(wèi)生廳與財政廳審批；財政廳與衛(wèi)生廳根據(jù)本省社會發(fā)展的實際情況，確定項目并提出建設(shè)性的修改意見后將項目支出預(yù)算返回預(yù)算單位；預(yù)算單位再根據(jù)財政廳與衛(wèi)生廳的意見，認真調(diào)整項目支出預(yù)算后再上報財政廳與衛(wèi)生廳審核，財政廳與衛(wèi)生廳根據(jù)修訂后的項目支出預(yù)算，最終確定項目支出預(yù)算，然后報省“人大”通過后下達到預(yù)算單位。
目前編制下一年度公共衛(wèi)生項目經(jīng)費預(yù)算的時間是在每年8月份。但是，此時當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行才剛過一半，中心無法全面了解項目執(zhí)行情況。另外，由于上級有關(guān)部門下一年度工作任務(wù)尚未下達，使預(yù)算編報與實際情況會有出入，從而影響下一年度工作的開展。
我們知道，項目工作的展開是要以資金作重要保障的，前期項目支出的資金不到位，現(xiàn)行的項目國庫集中支付管理辦法又不允許用其他經(jīng)費墊支，勢必影響項目工作整體的正常進度與質(zhì)量。當(dāng)項目支出預(yù)算下達后，有些項目組為了追回已失去的三、四個月時間，就會趕進度做項目工作，造成突擊使用項目資金的情況發(fā)生，影響了項目支出預(yù)算安排的計劃性和使用的合理性，最終影響項目工作的整體質(zhì)量。因此，為了使預(yù)算的編制更加準確，中心內(nèi)部及上級主管部門的工作計劃應(yīng)盡最提前。
其次，應(yīng)加強科室的成本核算，提高經(jīng)費投入的績效。
從全國情況來看，各地疾病預(yù)防控制中心由于經(jīng)費來源于財政撥款，資金壓力不大，所以在財務(wù)管理上成本意識普遍較為淡薄。公共衛(wèi)生產(chǎn)品和服務(wù)在市場經(jīng)濟條件下具有商品的屬性，它們的提供需要遵循價值規(guī)律，應(yīng)注重成本控制。開展衛(wèi)生事業(yè)財政支出績效評價，對于強化政府公共衛(wèi)生管理、促進衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展具有十分重要的作用。通過績效評價，能夠全面反映疾控中心運作財政經(jīng)費實施各項工作任務(wù)取得的成效和產(chǎn)出的公共產(chǎn)品，使財政每年對疾控中心的投入效益得到體現(xiàn)。從2004年開始，浙江省財政廳、省衛(wèi)生廳連續(xù)幾年都聯(lián)合組織對省疾病預(yù)防控制中心財政支出進行績效評價，取得了良好的效果和社會反響。參照該績效評價體系，瑞安市疾病預(yù)防控制中心也應(yīng)提高經(jīng)費投入的績效考核，提高經(jīng)費使用效率。同時，通過績效評價，也能提高廣大職工對經(jīng)費使用和管理的責(zé)任心，使他們及時了解中心在財務(wù)管理和業(yè)務(wù)活動中所取得的成績、面臨的困難及今后應(yīng)努力的方向，為中心來年更好的制定工作計劃和資金預(yù)算提供依據(jù)。
為此，應(yīng)開展和加強科室成本核算工作。成本核算就是要建立科學(xué)化、規(guī)范化、理性化的管理體制和有責(zé)任、有約束、有競爭、有活力的運行機制，從根本上降低科室到單位的運行成本，促進科室管理水平和經(jīng)濟效益的提高。
目前，瑞安市疾病預(yù)防控制中心現(xiàn)下設(shè)有疾病防制、衛(wèi)生監(jiān)測、生化檢驗等九個科室，同時掛牌結(jié)核防治所、健康教育所和美沙酮維持治療戒毒門診。各個科室應(yīng)樹立成本意識和投入產(chǎn)出回報意識，尋找控制成本，提高效率的有效方法。如建立成本管理責(zé)任制和目標(biāo)成本考核獎勵制度，使目標(biāo)成本與目標(biāo)利潤密切掛鉤，把部門的指標(biāo)定額成本與其應(yīng)取得的效益指標(biāo)和職工的經(jīng)濟利益密切掛鉤。在辦公用品管理方面，可成立專門小組負責(zé)對辦公用品進行招標(biāo)采購，既能保證辦公用品的質(zhì)量，又能杜絕浪費。
此外，中心在實行成本核算和控制時，當(dāng)然要將經(jīng)濟效益作為管理工作的重點之一，但同時也要堅持社會利益是作為衛(wèi)生事業(yè)單位的疾控中心的首要任務(wù)，既要防止單純追求經(jīng)濟利益而不顧社會利益，也要防止追求社會利益而不講經(jīng)濟利益，只有兩者有機地結(jié)合起來，才能優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)費的使用效率。
當(dāng)諾貝爾獎每每新鮮出爐而我們總是成為看客的時候，國人一次次反省自己的不足和失敗之處，經(jīng)過無數(shù)次的討論之后，得出了數(shù)條我們無緣諾貝爾的原因，其中之一便是：科研經(jīng)費投入和發(fā)達國家差距太大。作為普通大眾我們自然對此深信不疑，畢竟咱們還是一個發(fā)展中國家，但是看完“80%科研經(jīng)費都被玩完”這樣觸目驚心的報道，我想我們該憤怒了，一邊是所謂的科研人員在慨嘆科研經(jīng)費不足，另一邊卻是本就彌足珍貴的經(jīng)費被這些學(xué)術(shù)寄生蟲巧立名目瓜分一空。
而科研經(jīng)費之所以能夠被“玩完”，關(guān)鍵還在于科研項目投資體系與評價指標(biāo)存在巨大問題——以論文論英雄下的“論文崇拜”，即以論文數(shù)量的多少衡量科研項目的成功與否。國家將80%的科研經(jīng)費投入了應(yīng)用科學(xué)項目，但項目申請立項時更多的卻是看論文數(shù)量，論文數(shù)量越多就表明你的研究水平越高。同樣，在項目成果驗收評價的時候看的還是論文而不是項目的成果產(chǎn)出或成果轉(zhuǎn)化率，沒有論文即使經(jīng)濟效益再多也會被認為是一個不好的科研項目，不具備理論高度。那么即使是有心做科研的人也難免要淪為論文的俘虜，為論文而疲于奔命了。對于那些學(xué)術(shù)寄生蟲而言，這顯然給了他們太多可鉆的空子。
層出不窮的大學(xué)教授、校長之流的論文抄襲案已經(jīng)讓我們認識了中國學(xué)術(shù)腐敗程度之深了，由此可知論文在當(dāng)今中國學(xué)術(shù)界幾乎是和“教授”二字一樣不值得信任的字眼。前幾日教育部部長郝平因為中國每年可以產(chǎn)出數(shù)量上世界第五多的論文聲稱中國科研能力世界第五而成眾人笑柄，四川大學(xué)新聞學(xué)院最近更是提出要取消雞肋般無用的畢業(yè)論文。眾所周知，在論文日益不值錢的今天發(fā)表幾篇論文對于這些教授而言實在太過容易了，花錢買版面或是找人或是東拼西湊抄襲，總而言之，對于這些“神通廣大”的教授而言，幾篇論文實在不是難事，那么渾水摸魚吞噬科研經(jīng)費現(xiàn)象的出現(xiàn)也就順理成章了，而國家有限的科研經(jīng)費也就這樣被浪費。
高?？蒲薪?jīng)費主要是指承擔(dān)和完成各類科研任務(wù)和技術(shù)服務(wù)性工作而獲得，用于解決特定科學(xué)技術(shù)問題發(fā)展科學(xué)技術(shù)事業(yè)的經(jīng)費。按照經(jīng)費來源渠道可分為計劃外科研經(jīng)費與計劃內(nèi)科研經(jīng)費。計劃外科研經(jīng)費是指高校以學(xué)校名義申請或個人爭取的橫向科研經(jīng)費與縱向科研經(jīng)費的總稱?？v向科研經(jīng)費是指經(jīng)費來源為中央或地方財政資金且項目按照國家各類計劃項目管理辦法進行管理的經(jīng)費。橫向科研經(jīng)費是指經(jīng)費來源為社會資金且項目按照橫向合同或協(xié)議執(zhí)行的經(jīng)費。計劃內(nèi)科研經(jīng)費是指高校設(shè)立的科研基金、科研獎勵及各種科研補的科研事業(yè)費。凡以高校名義或以個人申請的各種研究經(jīng)費，應(yīng)被視為學(xué)校的科研收入，實行收支兩條線，由財務(wù)及科研管理部門共同管理。
一、我國研究與試驗發(fā)展經(jīng)費管理現(xiàn)狀分析
隨著經(jīng)濟不斷的高速發(fā)展，為我國各項事業(yè)的發(fā)展打下了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。近年來，國家對研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費的投入穩(wěn)步提高，科學(xué)研究取得快速進步與發(fā)展，建設(shè)成效顯著提高。
（一）我國科研經(jīng)費投入現(xiàn)狀
根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站的《2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》提供的數(shù)據(jù)顯示，研究與試驗發(fā)展經(jīng)費逐年提高，大大促進了科教事業(yè)的快速進步與發(fā)展。2012年經(jīng)費投入首次突破萬億元大關(guān)，2014年研究與試驗發(fā)展經(jīng)費投入竟達到13 312億元，創(chuàng)歷史最高水平，同比增長12.4%，占GDP比重2.09%[1]。
《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010―2020）》中提出：“充分發(fā)揮高校在國家創(chuàng)新體系中的重要作用，鼓勵高校在知識創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、國防科技創(chuàng)新和區(qū)域創(chuàng)新中做出貢獻”。國家在高?？蒲薪?jīng)費和教育經(jīng)費的投入上，力度不斷加大，推動了高校進一步知識創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新，履行服務(wù)國家和服務(wù)社會的重要職責(zé)。我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，為高校的建設(shè)與發(fā)展奠定了良好的物質(zhì)條件，隨著我國科教興國戰(zhàn)略的逐步實施，對高校的教育經(jīng)費及科研經(jīng)費的投入也逐年加大。高校研究經(jīng)費的飛速增長，促進了高?？蒲惺聵I(yè)的發(fā)展。高?？蒲薪?jīng)費一直占全國科研投入的7%～8%左右[2]，2009年高?？蒲薪?jīng)費468.20億元，2013年較2009年增加了83%，達856.70億元[3]。
雖然我國科研經(jīng)費的投入在穩(wěn)步提高，促進了我國科研事業(yè)的健康發(fā)展，但在科研經(jīng)費投入力度上與發(fā)達國家相比還有巨大差距，無論是投入的絕對數(shù)還是占GDP的比例，都遠遠低于發(fā)達國家。2014年我國共投入科研經(jīng)費13 312億元（折合美元為2 040億美元），占GDP比例為2.09%，而美國2014年投入的科研經(jīng)費為6 860億美元，占美國GDP（17.4萬億美元）比例約為3.94%，美國科研經(jīng)費的絕對數(shù)是我國的3.36倍。因此，我國還需繼續(xù)保持科研投入的穩(wěn)步提高，建立與我國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的科研投入機制，來保障我國科研事業(yè)的不斷發(fā)展。
（二）高校科研建設(shè)成效現(xiàn)狀
1. 我國高?？蒲袘B(tài)勢發(fā)展良好，論文數(shù)量不斷增多，質(zhì)量不斷提高，國際影響力不斷增強。根據(jù)2000―2014年中國科技論文歷年統(tǒng)計報告（中國科技信息研究所公布）的結(jié)果，數(shù)據(jù)顯示（見表1）：2004―2014年9月，我國國際論文共發(fā)表136.98萬篇，世界排名第2位，比2013年的統(tǒng)計數(shù)量增加了19.8%，位次保持不變；我國國際論文共被引用1 037.01萬次，排在世界第4位[4]。我國國際論文被引用次數(shù)的增長速度顯著超過了其他國家。論文平均被引用6.59次。論文的被引用次數(shù)，可以反映論文影響力的大小。
報告數(shù)據(jù)顯示，其中高校成績表現(xiàn)最為突出。從2013年SCI論文所屬機構(gòu)類型分布看（圖1），其中高校168 908篇，占82.77%，研究機構(gòu)27 046篇，占13.25%。
2013年國際論文被引用篇數(shù)較多的高等院校前三名分別是浙江大學(xué)（29 004篇）、清華大學(xué)（22 503篇）和上海交通大學(xué)（21 694篇）。
按論文第一作者第一單位統(tǒng)計，2013年國際論文數(shù)高等院校排名前三的是浙江大學(xué)、上海交通大學(xué)和清華大學(xué)。按論文的全部作者單位統(tǒng)計，2013年國際論文數(shù)高等院校排名前三的是浙江大學(xué)、上海交通大學(xué)和北京大學(xué)。
2004―2014年，我國有高被引用論文12 279篇，其被引用次數(shù)處于世界前1%，占有10.4%世界份額，論文數(shù)量比2013年統(tǒng)計數(shù)增加了28.9%，居世界第4位，排在美、德、英之后，位次保持不變，但其占有的世界份額上升了1.8%。其中，有6篇論文的單篇被引次數(shù)在千次以上，分別來自華大基因、清華大學(xué)（2篇）、廈門大學(xué)、中國科技大學(xué)、上海交通大學(xué)5個單位，分屬生物與生物化學(xué)、化學(xué)、物理3個學(xué)科[5]。
另外，對于的期刊水平和創(chuàng)新性等多個指標(biāo)，統(tǒng)計報告在2013年表現(xiàn)不俗的論文中評選出了100篇最具國際影響學(xué)術(shù)論文，這100篇論文的第一作者分布于68個機構(gòu)，論文數(shù)量在3篇以上的機構(gòu)有7個，分別是北京大學(xué)、浙江大學(xué)（各6篇），復(fù)旦大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)、中國科學(xué)院物理所（各4篇），東南大學(xué)（3篇），清華大學(xué)等12個機構(gòu)各2篇。
總之，以上數(shù)據(jù)顯示，我國高校在國家科研體系中起著舉足輕重的作用，所占比重不斷加大，論文數(shù)量不斷增加，影響力不斷提高，成為我國科研主力軍。高校科研的建設(shè)成效顯著，成績斐然。
2. 我國高?？蒲薪ㄔO(shè)初見成效的同時，要有清醒的自我認識，雖然我國高校在論文數(shù)量、質(zhì)量和被引用次數(shù)上不斷提高，但是還沒有出現(xiàn)實質(zhì)性變化，與發(fā)達國家相比，還有相當(dāng)長的路要走（見表2）。
如表2所示，我國雖然在論文數(shù)量上排名第2，僅次于美國，但跟美國的論文數(shù)量相比，相差甚遠。在論文被引用次數(shù)上，我國排在美、德、英之后，排名第4位，說明我國論文質(zhì)量與發(fā)達國家相比，差距還很大。盡管我國國際論文被引用次數(shù)增長較快，平均每篇達到6.59次，但與世界平均值10.69次相比，還存在不小差距。因此，我國要不斷加大科研投入，完善科研管理體制，為我國的科研事業(yè)的發(fā)展，奠定良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。
二、高校在科研經(jīng)費管理中存在的問題
高校作為重要研究機構(gòu)，國家的投入不斷加大，高校承擔(dān)的科研項目大幅增加，科研收入比重不斷上升，且科研經(jīng)費來源渠道的多元化越來越明顯。針對科研收入的不斷增長及來源渠道的多元化特點，高校已經(jīng)初步形成了自己的管理模式，對科研收入實行收支兩條線，實行專項管理，?？顚Ｓ茫瑔为毢怂?。但在實際管理過程中仍然存在著諸多問題[6]。
1. 科研人員對科研收入性質(zhì)的認識存在偏差。很多人對科研收入的性質(zhì)出現(xiàn)了錯誤的認識，認為靠個人申請爭取到的科研經(jīng)費是自己的“私有財產(chǎn)”，財務(wù)管理部門只是代為管理，對科研經(jīng)費的支出不能限制干涉。這些認識誤區(qū)是由于科研人員對財務(wù)制度不了解而產(chǎn)生的，因此需加強對科研人員的宣傳力度，培訓(xùn)相關(guān)方面的專業(yè)知識，消除他們的認識誤區(qū)。凡是以高校名義或以高校教職工個人身份申請取得的各類科研經(jīng)費，均列為學(xué)校科研收入，是高校收入的重要組成部分，屬于學(xué)校所有，服從學(xué)校管理，應(yīng)主動接受財務(wù)部門的管理及審計部門的監(jiān)督。
2. 對科研經(jīng)費財務(wù)管理缺乏必要的科研項目成本核算。由于高校是事業(yè)單位，財務(wù)部門執(zhí)行的是教育事業(yè)單位財務(wù)制度，該制度沒有成本核算，因此在對科研經(jīng)費核算上只能從支出核算方面進行，缺乏成本核算。成本核算制度的缺失，使財務(wù)管理部門對科研經(jīng)費核算變成了“流水賬”。我國科技部的相關(guān)文件規(guī)定中，首次把科研過程中發(fā)生的支出按性質(zhì)劃分為直接費用和間接費用，把一些設(shè)備采購支出、能源動力支出、實驗材料支出、學(xué)術(shù)交流支出、分析測試支出、差旅會議支出、勞務(wù)支出等直接與科研項目相關(guān)的支出列為直接費用；把學(xué)校提供的場地、實驗設(shè)備及水電暖等支出計入科研的間接費用。科研經(jīng)費入賬后，財務(wù)管理部門一般將其列為預(yù)算外資金管理?？蒲胁块T按比例提取科研管理費，并沒有將那些與科研有關(guān)的水、氣、電、暖費等以及科研用房、儀器、設(shè)備等的折舊費等計入科研成本。高校在統(tǒng)一核算教育事業(yè)支出與科研支出時，將科研活動所消耗的水電暖費、燃料動力費等都列入到學(xué)校教育事業(yè)支出中，未將其消耗量計入科研項目成本。另外，人工成本也是科研項目成本的重要組成部分，人工成本中大部分是智力成本，此類成本在工作中無法量化，也無法計入科研項目成本。這些問題造成教育事業(yè)支出與科研成本支出信息失真。
3. 科研項目支出構(gòu)成比例不合理。財務(wù)管理部門對科研經(jīng)費的支出核算主要體現(xiàn)在科研經(jīng)費支出范圍和經(jīng)費支出額度上。由于科研經(jīng)費管理制度還不完善，在報銷審核過程中，缺乏實際可操作的依據(jù)，在支出金額和核算范圍方面沒有限制性規(guī)定。只要簽字正確、票據(jù)合法，即給予報銷，但票據(jù)內(nèi)容的真實性、金額的大小與科研相關(guān)性，會計人員沒有依據(jù)無法審核，造成科研經(jīng)費支出的結(jié)構(gòu)不合理，科研經(jīng)費支出混亂，例如招待費支出、人員經(jīng)費支出、辦公用品支出、交通費或差旅費支出比重過高，而真正用于科研開發(fā)的比重卻很低，甚至應(yīng)由個人開支的私家車保險費及維修費、交通費、學(xué)費、家用電話費等也從中列支。還有的虛造勞務(wù)費、加班費等支出，造成支出結(jié)構(gòu)不合理，科研成本失真。
4. 完善科研項目預(yù)算編制工作?？蒲许椖款A(yù)算編制工作是一項專業(yè)性比較強的工作，該工作應(yīng)以《預(yù)算法》為依據(jù)進行項目預(yù)算表的編制，并應(yīng)遵循以下原則：預(yù)算的經(jīng)濟合理性原則，預(yù)算與科研目標(biāo)相關(guān)性原則，預(yù)算與政策相符性原則。在實際管理過程中，由于科研人員大都是教學(xué)、科研雙肩挑，很少有時間去學(xué)習(xí)研究財經(jīng)法律及財務(wù)管理制度，因此課題負責(zé)人往往不重視經(jīng)費預(yù)算，未按項目實際應(yīng)發(fā)生哪些費用等進行預(yù)測或者預(yù)測的不夠精細，造成在科研項目實施過程中，發(fā)生的一些費用超出預(yù)算，或預(yù)算指標(biāo)與支出金額不符。項目預(yù)算編制工作的不足表現(xiàn)如下：項目預(yù)算編制工作缺乏財務(wù)人員的預(yù)算指導(dǎo)；項目負責(zé)人、科研管理部門與財務(wù)部門三方缺乏有效溝通；科研項目預(yù)算編制工作不被科研人員所重視等。
5. 高?？蒲泄芾碇贫炔煌晟啤Ｄ壳?，財政部、科技部、教育部尚無有關(guān)高校科研經(jīng)費的財務(wù)管理制度，財務(wù)管理部門在對科研經(jīng)費核算過程中，無據(jù)可依，造成各種各樣問題的出現(xiàn)，雖然教育部等國家主管部門針對高?？蒲许椖抗芾聿煌瑫r期出現(xiàn)的不同問題，出臺了一些宏觀性指導(dǎo)意見，但是內(nèi)容不夠詳細，可操作性不強。高校制定的科研管理辦法是在參照《高等學(xué)校會計制度》的基礎(chǔ)上制定的。因此用它來管理科研經(jīng)費是不合適的。高校財務(wù)管理部門在管理過程中，常無法可依，無據(jù)可查，因此，相互之間出現(xiàn)分歧在所難免[7]。
6. 科研資產(chǎn)管理存漏洞，流失嚴重，共享更難。高校對科研資產(chǎn)管理制度的缺失，導(dǎo)致科研資產(chǎn)大量流失，主要表現(xiàn)在：科研人員將經(jīng)費掛靠外單位，逃避學(xué)校管理；將科研經(jīng)費以科研協(xié)作等方式轉(zhuǎn)到校外；利用本校實驗設(shè)備等學(xué)校資產(chǎn)承攬校外實驗項目；科研人員購買固定資產(chǎn)時為了逃避學(xué)校的管理常常想盡一切辦法，采用多種方式，如開成購買專用材料發(fā)票等以達到逃避固定資產(chǎn)管理的目的。有的科研人員用科研經(jīng)費購入許多儀器設(shè)備，這些設(shè)備形成科研小組的專用設(shè)備，購買時并沒有論證及調(diào)查研究，學(xué)校在管理這些設(shè)備時又不能統(tǒng)籌管理，合理配置，設(shè)備難以共享，因此造成資產(chǎn)使用效率低下，大量資源浪費[8]。
三、開拓創(chuàng)新，提高高校科研經(jīng)費財務(wù)管理水平
解放思想，轉(zhuǎn)變思路，勇于創(chuàng)新是研究高?？蒲薪?jīng)費財務(wù)管理的方式和方法。轉(zhuǎn)變財務(wù)管理思維定式。將以核算型為主的管理模式向以核算為基礎(chǔ)的管理型模式轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)在：
1. 提高相關(guān)人員對科研經(jīng)費性質(zhì)的認識，加大科研人員財經(jīng)法規(guī)培訓(xùn)力度。提高項目負責(zé)人、科研人員對科研經(jīng)費性質(zhì)的認識水平，樹立起正確的思想觀念。第一，要明確財務(wù)部門對科研經(jīng)費的管理是科研項目管理的核心。第二，要明確科研經(jīng)費是學(xué)校的科研收入，屬學(xué)校所有，不是項目負責(zé)人個人的經(jīng)費，應(yīng)納入學(xué)校統(tǒng)一管理，集中核算。第三，要明確科研經(jīng)費的預(yù)算，這是財務(wù)管理的基礎(chǔ)，它的使用應(yīng)以項目申請書的經(jīng)費預(yù)算為依據(jù)，專款專用，統(tǒng)一管理。改變舊的思想觀念，形成對財務(wù)管理的正確認識，才能在法律法規(guī)的框架之內(nèi)使用科研經(jīng)費和規(guī)范科研經(jīng)費管理程序。
為了做好高?？蒲薪?jīng)費的財務(wù)管理工作，需采取措施做好對教師的宣傳和培訓(xùn)工作。除要培訓(xùn)相關(guān)的法律知識外，更應(yīng)該加強宣傳與培訓(xùn)學(xué)校的科研經(jīng)費財務(wù)管理制度，并針對科研項目預(yù)算的編制等薄弱環(huán)節(jié)，重點講解其理論，樹立起按照財務(wù)管理制度管理科研經(jīng)費的意識。杜絕科研項目預(yù)算編制和使用中的隨意性，消除科研項目支出構(gòu)成比例不合理的現(xiàn)象。當(dāng)科研人員有了正面認識后，才會主動做好科研經(jīng)費管理工作，才能配合財務(wù)部門提高科研項目核算的管理水平，為建立良好的科研管理體制打下了堅實的基礎(chǔ)[9]。
2. 提高科研成本核算意識，建立成本核算制度。高校財務(wù)管理部門應(yīng)根據(jù)其特點，并參照企業(yè)成本核算制度及企業(yè)核算原則，以及《高等學(xué)校財務(wù)制度》，制定直接費用與間接費用分配標(biāo)準，以及確立科研經(jīng)費成本核算范圍、設(shè)立成本核算項目，歸集和分配科研費用，對發(fā)生的科研費用該預(yù)提的預(yù)提，該攤銷的攤銷，并對科研資產(chǎn)計提折舊，加強對科研資產(chǎn)的管理。如對科研活動利用學(xué)校資源所發(fā)生的水、電、氣、暖等費用，科研用房、儀器、設(shè)備等固定資產(chǎn)使用費，折舊費等按照確立的原則，把這些費用進行歸集與分配，真實反映科研成本。
3. 加強科研經(jīng)費預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的管理，如實客觀反映科研項目成本。預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行分屬科研項目財務(wù)管理的兩個不同階段。預(yù)算編制專業(yè)性很強，科研人員在做預(yù)算書的過程中，應(yīng)有財務(wù)等專業(yè)人員全程參與，為預(yù)算的編制提供建議。預(yù)算書編制完成后，進入預(yù)算執(zhí)行階段，按照預(yù)算書所列科研項目的成本費用指標(biāo)為依據(jù)，進行日常核算科研項目的開支?？蒲许椖康某杀救粘９芾?，其開支要符合客觀性與真實性原則。對科研經(jīng)費核算實行精細化和科學(xué)化管理，形成預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算編制的科學(xué)的預(yù)算管理體系。充分保障科研項目的成本的真實性、及時性、完整性和準確性[10]。
4. 管理部門協(xié)同合作，完善科研經(jīng)費財務(wù)管理制度，對科研經(jīng)費實行細化管理。科技處、社科處、財務(wù)處、審計處、監(jiān)察處、各學(xué)院和項目負責(zé)人明確職責(zé)和權(quán)限，在科研經(jīng)費使用、管理與監(jiān)督方面各負其責(zé)，協(xié)同合作，共同做好科研經(jīng)費管理工作。第一，要細化管理。確定科研經(jīng)費的核算標(biāo)準，列出其開支范圍，建立經(jīng)費審批程序，規(guī)范大額采購與支出，對于符合政府采購要求的，實行政府統(tǒng)一招標(biāo)采購，對于超過10 000元支出的，要有審計部門的審計報告。第二，要根據(jù)科研經(jīng)費的不同類型，采用不同的核算原則，橫向科研則要按權(quán)責(zé)發(fā)生制的原則將科研支出進行歸集和分配，正確反應(yīng)科研成本和期間費用。第三，根據(jù)科研經(jīng)費的性質(zhì)，建立新的會計科目，核算其科研成本支出。如設(shè)立待攤費用、預(yù)提費用、應(yīng)收合同款、應(yīng)交稅金等科目，全面反映科研收入、成本支出等情況?？蒲许椖窟€應(yīng)正確核算項目結(jié)余情況，并按學(xué)校有關(guān)規(guī)定進行結(jié)余分配[11]。
5. 統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)配，提高科研資產(chǎn)的使用效率。利用科研經(jīng)費采購的資產(chǎn)，都是國有資產(chǎn)，屬學(xué)校所有，歸學(xué)校管理，接受設(shè)備管理部門管理，并逐一進行登記，財務(wù)部門與設(shè)備部門相互協(xié)調(diào)。設(shè)備管理部門統(tǒng)一管理，統(tǒng)一配置，提高科研資產(chǎn)的使用效率。建立科研資產(chǎn)卡片管理制度[12]，做到賬卡一致，賬實相符，定期盤點，計提折舊。因此，第一，要做到建立完整的產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)及明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系。第二，要建立定期和不定期清查制度。第三，增加“累計折舊”會計科目，對固定資產(chǎn)計提折舊。第四，重點管理無形資產(chǎn)，確立知識產(chǎn)權(quán)所屬關(guān)系，加大保護，提高意識[13]。
