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【論文摘要】本文初步分析了民用機場建設投資中普遍存在的問題及監(jiān)管現(xiàn)狀，并構(gòu)建了一套完整的全過程監(jiān)管體系。隨著我國市場經(jīng)濟體制的日益完善和投資體制改革的逐步推進，民用機場建設投資監(jiān)管應如何與之相適應，已成為一個迫切需要研究的重大現(xiàn)實問題。
【論文關鍵詞】民用機場；建設投資；監(jiān)管
一、投資監(jiān)管概述
（一）投資監(jiān)管的內(nèi)容
投資監(jiān)督管理是指有關監(jiān)督機關和職能部門依據(jù)法律、法規(guī)和有關規(guī)定，對政府的投資活動和政府管理投資的工作進行的監(jiān)督管理，其實質(zhì)是對政府及其工作人員權力的約束和規(guī)范，使政府的投資行為和管理投資的行為在法律、法規(guī)和制度的范圍內(nèi)進行。
（二）投資監(jiān)管的必要性
改革開放以來，國家對原有的投資體制進行了一系列改革，打破了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下高度集中的投資模式，初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新格局。但同時，投資體制中還存在企業(yè)投資決策權沒有完全落實、政府投資決策和投資管理不夠規(guī)范、投資宏觀調(diào)控能力有待加強等問題。要解決這些問題，必須盡快建立健全投資制衡體系，不斷強化監(jiān)督機制，切實加強和改進對投資的監(jiān)督和管理。
二、我國民用機場建設投資監(jiān)管的現(xiàn)狀
（一）監(jiān)管主體方面存在的問題
1.監(jiān)管主體眾多，監(jiān)管不全面、不完整。
民用機場建設過程是一個復雜的系統(tǒng)工程，監(jiān)管主體眾多，大到中央部委，小到地方政府。這種監(jiān)管機構(gòu)分散，監(jiān)管效率不高。目前，對民用機場建設投資的監(jiān)管機構(gòu)主要包括國家發(fā)改委、民航局和財政審計等部門。一個民用機場建設投資項目要接受多個監(jiān)管部門的重復監(jiān)督檢查，既浪費監(jiān)管資源，又影響監(jiān)管效率。
雖然民用機場建設投資監(jiān)管部門和機構(gòu)眾多，但沒有一個部門或機構(gòu)對民用機場建設投資實行真正的、全面的和完整的監(jiān)管。這種分頭監(jiān)管的局面使得各監(jiān)管部門之間的相互協(xié)調(diào)性差，責任落實不到位，從而降低了投資監(jiān)管的作用。
2.監(jiān)督的法律依據(jù)比較多
民用機場建設過程中，各監(jiān)管部門監(jiān)管所依據(jù)的主要法律和規(guī)章制度比較多，但是這些法律法規(guī)都是針對民用機場建設各個階段的，都是比較零散的，沒有一個法律法規(guī)涉及到監(jiān)管的全過程。
（二）民用機場建設中技術與財務方面存在的問題
1.民用機場建設時間跨度長
由于民用機場建設投資大、審批環(huán)節(jié)多，因此歷時較長。特別是籌建期，要經(jīng)過國家發(fā)改委、國土資源部門、環(huán)保部門、地方政府等多部門的審批，如此繁瑣的審批環(huán)節(jié)為民用機場建設單位帶來沉重的人力和財力負擔，也為以后建設過程中出現(xiàn)設計變更、物價上漲導致工程成本上升等問題埋下了安全隱患。
2.民用機場建設投資前期工作考慮不全面
民用機場建設項目都進行了立項、可行性研究，也履行了報告批復程序，但有些項目僅僅是履行了建設審批程序，沒有深入地從財務、經(jīng)濟效益及社會影響角度進行預測，對項目的投資價值及如何進行建設的咨詢意見不夠客觀、科學。
3.民用機場設計分別存在設計保守或超前現(xiàn)象
由于對民用機場業(yè)務量預測不夠準確，對民用機場規(guī)模涉及不夠準確，導致設計目標與實際情況存在差異，出現(xiàn)設計保守或超前現(xiàn)象。
4.預算、概算與實際投資差異較大
在民用機場建設的實踐中，無論是新建或者是改擴建項目，工程造價控制中普遍存在著“預算超概算，決算超預算”的不良現(xiàn)象，其結(jié)果不僅影響了國家對民用機場建設投資的宏觀控制，而且給民用機場建設項目投產(chǎn)運營后帶來了較大的財務負擔。
5.機場建設工程結(jié)算不規(guī)范
在機場建設工程中，由于各種原因，出現(xiàn)一些不規(guī)范之處。比如結(jié)算資料保存不完整、費用項目重復計算、變更合同沒有補充協(xié)議等。結(jié)算過程中出現(xiàn)的這些不規(guī)范之處至少會產(chǎn)生兩方面不良的后果，一方面可能會助長現(xiàn)象的滋生；另一方面會在某種程度上影響決算的正常和按時進行。
三、完善民用機場建設投資監(jiān)管的措施
（一）民用機場建設投資監(jiān)管的保障措施
1.建立投資監(jiān)管法律法規(guī)體系，使政府投資監(jiān)管沿著法治的軌道發(fā)展
全面落實民用機場建設的全過程監(jiān)督管理體系，除了要健全監(jiān)管模式，明確監(jiān)管主體及職責、理順監(jiān)管流程外，還需要建立、完善相關法規(guī)制度?，F(xiàn)行的各種法律法規(guī)比較分散，尚未對政府投資監(jiān)管特別是決策責任的追究做出專門的明確界定。因此，要以法律法規(guī)體系的完善來推進政府投資的監(jiān)管，用法管權、法管人、法管事，盡快構(gòu)筑起政府投資的法律風險防范體系。
2.建立完善的組織保障體系
（1）理順管理部門職權。投資的主管部門，要認真梳理，使投資管理的權力配置職責明確，分工合理，進一步強化程序和責任制度，切實加強行政的層級監(jiān)督制約。
（2）加強各項法規(guī)制度的執(zhí)行力度，嚴格執(zhí)行建設資金及財務管理制度。地方財政部門按規(guī)定及時審撥民用機場投資建設工程進度款和尾留款，及時審批竣工財務決算報告。地方審計部門可選擇一定規(guī)模的項目，依法對項目實施、民用機場投資建設工程概算及預算執(zhí)行情況和竣工決算進行審計監(jiān)督。
（3）加強項目建設監(jiān)督檢查。民航局會同地方管理局對項目實施進行檢查和稽查，發(fā)現(xiàn)擅自增加建設內(nèi)容、擴大建設規(guī)模、提高建設標準、突破設計概算、不按規(guī)定招標發(fā)包、民用機場投資建設工程質(zhì)量低劣、建設資金損失、發(fā)生嚴重安全事故等、、營私舞弊的行為，對建設單位及相關責任人及時提請有關部門予以處理。
（二）建立完善的民用機場建設投資監(jiān)管體系
建立一套涵蓋宏觀調(diào)控管理、建設決策管理、計劃控制管理、資金撥付管理、建設過程管理、后續(xù)審計考核管理等方面的全過程監(jiān)管體系，需要全面認識“工程”和“資金”之間的關系，正確判斷它們之間作用力的大小，以這兩條鏈為準繩，挖掘控制點，采用恰當?shù)谋O(jiān)管方式方法，并將全過程動態(tài)跟蹤審計貫穿始終，這樣才能取得最佳的監(jiān)管效果（見圖1）。
1.工程鏈監(jiān)管
工程鏈監(jiān)管是指對于民用機場建設項目流程從工程建設角度監(jiān)管各階段的合法、合理、合規(guī)性。
（1）投資決策階段。該階段主要是對民用機場建設選址、項目建議合理性的審查。審查可分如下幾個階段進行：項目申報及篩選；項目立項審查；簽訂責任書。
（2）前期規(guī)劃階段。該階段主要是對民用機場建設可行性研究、總體規(guī)劃合理性的審查。建設單位提出民用機場總體規(guī)劃，民航局根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、旅游事業(yè)發(fā)展情況、對外貿(mào)易發(fā)展水平、鐵路、水運、高速公路等運輸方式的發(fā)展水平、鄰近區(qū)域民用機場情況、本地區(qū)人口統(tǒng)計狀況等因素研究并確定民用機場建設標準。
（3）項目設計階段。該階段主要是對民用機場建設初步設計的合理性、施工圖設計的合規(guī)性進行審查。特別注意的是，民用機場投資建設工程設計對造價的影響較大，應確保建設單位在綜合考慮安全、功能、標準及經(jīng)濟等各方面要素的基礎上，把有限的建設資金用到刀刃上。
（4）建設實施準備及招投標階段。該階段主要是對招投標合同的合法、合規(guī)性進行審查。如果建設實施準備及招投標階段的招投標文件、合同文件等不夠嚴密、明確，在今后結(jié)算時，容易引起扯皮而影響工期及造價失控的現(xiàn)象。該階段審查主要可通過審查民用機場招投標制度及管理程序作為基本考核點。
（5）民用機場投資建設工程施工階段。該階段主要審查項目建設過程中的變更是否合理。對此進行審查主要是檢查建設部門是否有相應的制度與有效控制措施。比如變更立項制度，凡是與原合同量、價有變化的，都要經(jīng)過一定的程序進行立項等。
（6）竣工決算階段。該階段主要審查民用機場建設的質(zhì)量是否合格，預算執(zhí)行情況、決算審計等。
2.資金鏈監(jiān)管
資金鏈監(jiān)管是指對民用機場建設項目過程中資金撥付的合理性、資金使用的合規(guī)性、效率性進行監(jiān)督管理。
（1）投資決策、前期規(guī)劃階段。該階段應盡可能掌握包含土地成本、前期規(guī)劃費、資金成本及管理費用（含建設單位管理費、設計費、監(jiān)理費等）等可能發(fā)生的民用機場投資建設工程建設項目全過程費用，為后期做好項目經(jīng)濟評價提供數(shù)據(jù)。
（2）設計階段。在設計階段需要組織專業(yè)人員盡可能地收集相關資料，對每個設計方案作出經(jīng)濟估算及評價，審核概算，控制造價，確定民用機場概算總投資和具體建設內(nèi)容，同時確定民航基金撥付的最佳比例。
（3）民用機場投資建設工程招投標及施工階段。民用機場投資建設工程施工階段可能會出現(xiàn)設計變更偏多、工程驗收不到位、監(jiān)理單位監(jiān)管不力等情況。因此，應根據(jù)實際發(fā)生的變化，充分深入施工現(xiàn)場，制定合理的資金使用計劃，既要保證民用機場投資建設工程有足夠的資金，又要做到盡可能不占用過多的資金，減少利息支出，降低資金籌措的難度。
（4）竣工決算階段。在竣工驗收階段，要檢查工程監(jiān)督資料的真實性與完整性；要核實建設成本的合法性、合理性和竣工財務決算的真實性，審定建設項目的資金結(jié)余；檢查各類竣工驗收時工程與概算內(nèi)容的一致性、財務支出的合法性；要關注工程技術資料對執(zhí)行項目概算、財務決算結(jié)果的影響程度。
（5）民用機場交付使用階段。在民用機場交付使用階段，要做好建設項目后評估工作。在竣工決算審核的基礎上，將項目的有關資料及分析結(jié)果匯總并建立數(shù)據(jù)庫，為后續(xù)民用機場投資建設工程提供參考。
3．實行全過程動態(tài)跟蹤審計
全過程動態(tài)跟蹤審計需借助社會專業(yè)審計力量，將事后審計環(huán)節(jié)提前并始終貫穿于項目建設全過程，以充分發(fā)揮國家審計、行業(yè)部門審計和社會審計的合力。既杜絕違紀違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生，又規(guī)范建設程序，確保建設資金安全完整，節(jié)約民用機場投資建設工程投資。
（1）建設項目前期階段審計。民用機場建設項目前期決策工作十分重要，它從根本上影響民用機場建設項目的成本和投資效益，因此應對其進行審計。建設項目前期階段審計的主要內(nèi)容包括：對投資決策、項目可行性研究、民用機場投資建設工程設計、設計概算、預算的審查；招標文件、投標標底、投標報價審查；建設民用機場投資建設工程施工合同的審查。
（2）建設項目施工階段審計。施工階段的審計是民用機場建設項目跟蹤審計的重點，是堵塞漏洞、降低成本的關鍵環(huán)節(jié)，審計內(nèi)容包括對收入、成本、費用、資金撥付金額進行核實，對各項管理工作進行中途定性評價。
（3）建設項目結(jié)束階段審計。民用機場建設項目完工后，審計部門要對項目部門實際完成的各項經(jīng)濟指標情況進行審定，對執(zhí)行企業(yè)財務制度、財經(jīng)紀律和規(guī)定情況進行審計。
在實際操作過程中，審計機構(gòu)要緊緊抓住資金流程這一主線，重點關注建設資金使用的合法性和規(guī)范性，緊緊抓住民用機場投資建設工程造價控制審核這一關鍵控制點，及時提出有針對性的合理化建議，糾正并完善建設管理過程中的薄弱環(huán)節(jié)。實行全過程跟蹤審計要堅持“全面審計、突出重點”的原則，對項目建設程序、招投標制度、合同簽訂、質(zhì)量管理、造價控制、資金使用管理以及設計、施工、監(jiān)理履行職責情況等重點環(huán)節(jié)重點加強審計監(jiān)督。
【主要參考文獻】
[1]謝昭曉.關于加強財政投資建設項目監(jiān)管的思考.科技信息，2007，（20）.
[2]王志清，宋昕.美國民用機場投資管理體制的借鑒意義.中國民用航空，2005.（Vol.52）.
論文關鍵詞：證券市場監(jiān)督管理法律制度
我國證券市場自建立以來，在近20年間獲得了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績：據(jù)中國證監(jiān)會2009年8月25日的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2009年7月底，我國股票投資者開戶數(shù)近1．33億戶，基金投資賬戶超過1．78億戶，而上市公司共有1628家，滬深股市總市值達23．57萬億元，流通市值11．67萬億元，市值位列全球第三位。證券市場作為我國資本市場中的重要組成部分，在實現(xiàn)我國市場經(jīng)濟持續(xù)、健康、快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但同時，由于監(jiān)管、上市公司、中介機構(gòu)等方面的原因，中國證券市場。這些問題的出現(xiàn)使證券市場的健康發(fā)展備受困擾，證券市場監(jiān)管陷人困境之中。因此，完善我國證券市場監(jiān)管法律制度，加強對證券市場的監(jiān)管、維護投資者合法權益已經(jīng)成為當務之急。
一、我國證券市場監(jiān)管制度存在的問題
(一)監(jiān)管者存在的問題
1．證監(jiān)會的作用問題
我國《證券法》第178條規(guī)定：“國務院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法對證券市場實行監(jiān)督管理，維護證券市場秩序，保障其合法運行。”從現(xiàn)行體制看，證監(jiān)會名義上是證券監(jiān)督管理機關，證監(jiān)會的監(jiān)管范圍看似很大：無所不及、無所不能。從上市公司的審批、上市規(guī)模的大小、上市公司的家數(shù)、上市公司的價格、公司獨立董事培訓及認可標準，到證券中介機構(gòu)準入、信息披露的方式及地方、信息披露之內(nèi)容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場有關的事情無不是在其管制范圍內(nèi)。而實際上，證監(jiān)會只是國務院組成部門中的附屬機構(gòu)，其監(jiān)督管理的權力和效力無法充分發(fā)揮。
2．證券業(yè)協(xié)會自律性監(jiān)管的獨立性問題
我國《證券法》第174條規(guī)定：“證券業(yè)協(xié)會是證券業(yè)的自律組織，是社會團體法人。證券公司應加入證券業(yè)協(xié)會。證券業(yè)協(xié)會的權力機構(gòu)為全體會員組成的會員大會”。同時規(guī)定了證券業(yè)協(xié)會的職責，如擬定自律性管理制度、組織會員業(yè)務培訓和業(yè)務交流、處分違法違規(guī)會員及調(diào)解業(yè)內(nèi)各種糾紛等等。這樣簡簡單單的四個條文，并未明確規(guī)定證券業(yè)協(xié)會的獨立的監(jiān)管權力，致使這些規(guī)定不僅形同虛設，并且實施起來效果也不好。無論中國證券業(yè)協(xié)會還是地方證券業(yè)協(xié)會大都屬于官辦機構(gòu)，帶有一定的行政色彩，機構(gòu)負責人多是由政府機構(gòu)負責人兼任，證券業(yè)協(xié)會的自律規(guī)章如一些管理規(guī)則、上市規(guī)則、處罰規(guī)則等等都是由證監(jiān)會制定的，缺乏應有的獨立性，沒有實質(zhì)的監(jiān)督管理的權力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準政府機構(gòu)。這與我國《證券法》的證券業(yè)的自律組織是通過其會員的自我約束、相互監(jiān)督來補充證監(jiān)會對證券市場的監(jiān)督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國《證券法》還沒有放手讓證券業(yè)協(xié)會進行自律監(jiān)管，也不相信證券業(yè)協(xié)會能夠進行自律監(jiān)管。在我國現(xiàn)行監(jiān)管體制中，證券業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管作用依然沒得到重視，證券市場自律管理缺乏應有的法律地位。
3．監(jiān)管主體的自我監(jiān)督約束問題
強調(diào)證券監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，主要是考慮到證券市場的高風險、突發(fā)性、波及范圍廣等特點，而過于分散的監(jiān)管權限往往會導致責任的相互推諉和監(jiān)管效率的低下，最終使抵御風險的能力降低。而從辨證的角度分析，權力又必須受到約束，絕對的權力則意味著腐敗。從經(jīng)濟學的角度分析，監(jiān)管者也是經(jīng)濟人，他們與被監(jiān)管同樣需要自律性。監(jiān)管機構(gòu)希望加大自己的權力而減少自己的責任，監(jiān)管機構(gòu)的人員受到薪金、工作條件、聲譽權力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規(guī)章還是執(zhí)行監(jiān)管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團的工具，而偏離自身的職責和犧牲公眾的利益。從法學理論的角度分析，公共權力不是與生俱來的，它是從人民權利中分離出來，交由公共管理機構(gòu)享有行使權，用來為人服務；同時由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監(jiān)督；但權力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務的目標，被掌權者當作謀取私利的工具。因此，在證券市場的監(jiān)管活動中，由于監(jiān)管權的存在，監(jiān)管者有可能，做出損害投資者合法權益的行為，所以必須加強對監(jiān)管主體的監(jiān)督約束。
(二)被監(jiān)管者存在的問題
1．上市公司股權結(jié)構(gòu)和治理機制的問題
由于我國上市公司上市前多由國有企業(yè)改制而來，股權過分集中于國有股股東，存在“一股獨大”現(xiàn)象，這種國有股股權比例過高的情況導致政府不敢過于放手讓市場自主調(diào)節(jié)，而用行政權力過多地干預證券市場的運行，形成所謂的“政策市”。由此出現(xiàn)了“證券的發(fā)行制度演變?yōu)閲衅髽I(yè)的融資制度，同時證券市場的每一次大的波動均與政府政策有關，我國證券市場的功能被強烈扭曲”的現(xiàn)象。證監(jiān)會的監(jiān)管活動也往往為各級政府部門所左右?？傊?，由于股權結(jié)構(gòu)的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監(jiān)會對證券市場的監(jiān)管出現(xiàn)問題。
2．證券市場中介機構(gòu)的治理問題
同上市公司一樣，我國的證券市場中介機構(gòu)的股權結(jié)構(gòu)、治理機制等也有在著上述的問題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場的中介機構(gòu)隨著證券市場的發(fā)展雖然也成長起來，但在我國證券市場發(fā)展尚不成熟、法制尚待健全、相關發(fā)展經(jīng)驗不足的境況下，這些機構(gòu)的日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范等也都存在很多缺陷。有些機構(gòu)為了牟取私利，違背職業(yè)道德，為企業(yè)做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無理要求，為其虛假包裝上市大開方便之門。目前很多上市公司與中介機構(gòu)在上市、配股、資產(chǎn)重組、關聯(lián)交易等多個環(huán)節(jié)聯(lián)手勾結(jié)，出具虛假審計報告，或以能力有限為由對財務數(shù)據(jù)的真實性做出有傾向性錯誤的審計結(jié)論，誤導了投資者，擾亂證券市場的交易規(guī)則和秩序，對我國證券市場監(jiān)督管理造成沖擊。
3．投資者的問題
我國證券市場的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現(xiàn)在他們?nèi)狈τ嘘P投資的知識和經(jīng)驗，缺乏正確判斷企業(yè)管理的好壞、企業(yè)盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨立思考和決策的能力。他們沒有樹立正確的風險觀念，在市場價格上漲時盲目樂觀，在市場價格下跌時又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場的風險，又助長了大戶或證券公司操縱市場的行為，從而加大了我國證券市場的監(jiān)督管理的難度。
(三)監(jiān)管手段存在的問題
1．證券監(jiān)管的法律手段存在的問題
我國證券法制建設從20世紀80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實施，使得我國證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場是由上市公司證券經(jīng)營機構(gòu)、投資者及其它市場參與者組成，通過證券交易所的有效組織，圍繞上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)運行。在這一系列環(huán)節(jié)中，與之相配套的法律法規(guī)應當是應有俱有，但我國目前除《證券法》之外，與之相配套的相關法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽平價法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國不具備統(tǒng)一完整的證券法律體系，導致我國在面臨一些證券市場違法違規(guī)行為時無計可施；另一方面，我國現(xiàn)有的證券市場法律法規(guī)過于抽象，缺乏具體的操作措施，導致在監(jiān)管中無法做到“有章可循”。再者，我國現(xiàn)行的證券法律制度中三大法律責任的配制嚴重失衡，過分強調(diào)行政責任和刑事責任，而忽視了民事責任，導致投資者的損失在事實上得不到補償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規(guī)涉及法律責任的條款有48條，其中有42條直接規(guī)定了行政責任，而涉及民事責任的條款只有4條。
2．證券監(jiān)管的行政手段存在的問題
在我國經(jīng)濟發(fā)展的歷程中，計劃經(jīng)濟體制的發(fā)展模式曾長久的站在我國經(jīng)濟發(fā)展的舞臺上，這種政府干預為主的思想在經(jīng)濟發(fā)展中已根深蒂固，監(jiān)管者法律意識淡薄，最終導致政府不敢也不想過多放手于證券市場。因此在我國證券市場的監(jiān)管中，市場的自我調(diào)節(jié)作用被弱化。
3．證券監(jiān)管的經(jīng)濟手段存在的問題
對于證券監(jiān)管的經(jīng)濟手段，無論是我國的法律規(guī)定還是在實際的操作過程中均有體現(xiàn)，只不過這種經(jīng)濟的監(jiān)管手段過于偏重于懲罰措施的監(jiān)督管理作用而忽視了經(jīng)濟獎勵的監(jiān)督管理作用。我國證券監(jiān)管主要表現(xiàn)為懲罰經(jīng)濟制裁，而對于三年保持較好的穩(wěn)定發(fā)展成績的上市公司，卻忽視了用經(jīng)濟獎勵手段鼓勵其守法守規(guī)行為。
二、完善我國證券市場監(jiān)管法律制度
(一)監(jiān)管者的法律完善
I．證監(jiān)會地位的法律完善
我國《證券法》首先應重塑中國證監(jiān)會的權威形象，用法律規(guī)定增強其獨立性，明確界定中國證監(jiān)會獨立的監(jiān)督管理權。政府應將維護證券市場發(fā)展的任務從證監(jiān)會的工作目標中剝離出去，將證監(jiān)會獨立出來，作為一個獨立的行政執(zhí)法委員會。同時我國《證券法》應明確界定證監(jiān)會在現(xiàn)行法律框架內(nèi)實施監(jiān)管權力的獨立范圍，并對地方政府對證監(jiān)會的不合理的干預行為在法律上做出相應規(guī)制。這樣，一方面利于樹立中國證監(jiān)會的法律權威，增強其監(jiān)管的獨立性，另一方面也利于監(jiān)管主體之間合理分工和協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率。
2．證券業(yè)自律組織監(jiān)管權的法律完善
《證券法》對證券業(yè)自律組織的簡簡單單的幾條規(guī)定并未確立其在證券市場監(jiān)管中的輔助地位，我國應學習英美等發(fā)達國家的監(jiān)管體制，對證券業(yè)自律組織重視起來。應制定一部與《證券法》相配套的《證券業(yè)自律組織法》，其中明確界定證券業(yè)自律組織在證券市場中的監(jiān)管權范圍，確定其輔助監(jiān)管的地位以及獨立的監(jiān)管權力；在法律上規(guī)定政府和證監(jiān)會對證券業(yè)自律組織的有限干預，并嚴格規(guī)定干預的程序；在法律上完善證券業(yè)自律組織的各項人事任免、自律規(guī)則等，使其擺脫政府對其監(jiān)管權的干預，提高證券業(yè)自律組織的管理水平，真正走上規(guī)范化發(fā)展的道路，以利于我國證券業(yè)市場自我調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮以及與國際證券市場的接軌。
3．監(jiān)管者自我監(jiān)管的法律完善
對證券市場中的監(jiān)管者必須加強監(jiān)督約束：我國相關法律要嚴格規(guī)定監(jiān)管的程序，使其法制化，要求監(jiān)管者依法行政；通過法律法規(guī)，我們可以從正面角度利用監(jiān)管者經(jīng)濟人的一面，一方面改變我國證監(jiān)會及其分支機構(gòu)從事證券監(jiān)管的管理者的終身雇傭制，建立監(jiān)管機構(gòu)同管理者的勞動用工解聘制度，采取懲罰和激勵機制，另一方面落實量化定額的激勵相容的考核制度；在法律上明確建立公開聽證制度的相關內(nèi)容，使相關利益主體參與其中，對監(jiān)管者形成約束，增加監(jiān)管的透明度；還可以通過法律開辟非政府的證券監(jiān)管機構(gòu)對監(jiān)管者業(yè)績的評價機制，來作為監(jiān)管機構(gòu)人事考核的重要依據(jù)。
(二)被監(jiān)管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對我國上市公司的股權結(jié)構(gòu)、治理機制出現(xiàn)的問題，我們應當以完善上市公司的權力制衡為中心的法人治理結(jié)構(gòu)為目標。一方面在產(chǎn)權明晰的基礎上減少國有股的股份數(shù)額，改變國有股“一股獨大”的不合理的股權結(jié)構(gòu)；另一方面制定和完善能夠使獨立董事發(fā)揮作用的法律環(huán)境，并在其內(nèi)部建立一種控制權、指揮權與監(jiān)督權的合理制衡的機制，把充分發(fā)揮董事會在公司治理結(jié)構(gòu)中的積極作用作為改革和完善我國公司治理結(jié)構(gòu)的突破口和主攻方向。
2．中介機構(gòu)治理的法律完善
我國證券市場中的中介機構(gòu)同上市公司一樣，在面對我國的經(jīng)濟發(fā)展的歷史和國情時也有股權結(jié)構(gòu)、治理機制的問題。除此之外，在其日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范、經(jīng)濟信用等方面也存在很多缺陷。我們應當以優(yōu)化中介機構(gòu)的股權結(jié)構(gòu)、完善中介機構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)為根本目標，一方面在法津上提高違法者成本，加大對違法違規(guī)的中介機構(gòu)及相關人員的處罰力度：不僅要追究法人責任，還要追究直接責任人、相關責任人的經(jīng)濟乃至刑事的責任。另一方面在法律上加大對中介機構(gòu)的信用的管理規(guī)定，使中介機構(gòu)建立起嚴格的信用擔保制度。
3．有關投資者投資的法律完善
我國相關法律應確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問責機制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問題，誰應對此負責，法律應有明確答案。其次，實施長期的風險教育戰(zhàn)略，向投資者進行“股市有風險，投資需謹慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價波動與經(jīng)濟波動的分析體系，引導投資者理性預期。投資者對未來經(jīng)濟的預期是決定股價波動的重要因素，投資者應以過去的經(jīng)濟信念為條件對未來經(jīng)濟作出預期，從而確定自己的投資策略。
(三)監(jiān)管手段的法律完善
1．證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的完善
我國證券監(jiān)管的法律法規(guī)體系雖然已經(jīng)日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個層次的法律法規(guī)體系，但我國證券監(jiān)管法律法規(guī)體系無論從總體上還是細節(jié)部分都存在諸多漏洞和不足。面對21世紀的法治世界，證券監(jiān)管法律法規(guī)在對證券監(jiān)管中的作用不言而語，我們?nèi)孕杓訌妼ψC券監(jiān)管法律法規(guī)體系的重視與完善。要加快出臺《證券法》的實施細則，以便細化法律條款，增強法律的可操作性，并填補一些《證券法》無法監(jiān)管的空白；制定與《證券法》相配套的監(jiān)管證券的上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)的相關法律法規(guī)，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽評價法》等等；進一步完善法律責任制度，使其在我國證券市場中發(fā)揮基礎作用，彌補投資者所遭受的損害，保護投資者利益。
2．證券監(jiān)管行政手段的法律完善
政府對證券市場的過度干預，與市場經(jīng)濟發(fā)展的基本原理是相違背的，不利于證券市場的健康、快速發(fā)展。因此要完善我國證券市場的監(jiān)管手段，正確處理好證券監(jiān)管同市場機制的關系，深化市場經(jīng)濟的觀念，減少政府對市場的干涉。盡量以市場化的監(jiān)管方式和經(jīng)濟、法律手段代替過去的政府指令和政策干預，在法律上明確界定行政干預的范圍和程序等內(nèi)容，使政府嚴格依法監(jiān)管，并從法律上體現(xiàn)證券監(jiān)管從“官本位”向“市場本位”轉(zhuǎn)化的思想。
3．證券監(jiān)管其他手段的法律完善
證券監(jiān)管除了法律手段和行政手段外，還有經(jīng)濟手段、輿論手段等等。對于經(jīng)濟手段前面也有所提及，證券監(jiān)管中的每個主體都是經(jīng)濟人，我們利用其正面的作用，可以發(fā)揮經(jīng)濟手段不可替代的潛能，如對于監(jiān)管機構(gòu)的管理者建立違法違規(guī)的懲罰機制和監(jiān)管效率的考核獎勵機制等，促進監(jiān)管者依法監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。在法律上對新聞媒體進行授權，除了原則性規(guī)定外，更應注重一些實施細則，從而便于輿論監(jiān)督的操作和法律保護，使輿論監(jiān)督制度化、規(guī)法化、程序化，保障其充分發(fā)揮作用。
[英文摘要]：
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[論文正文]：
保險投資是現(xiàn)代保險業(yè)存在與發(fā)展的關鍵。與此同時,保險業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展,一方面要求保險投資的安全性和流動性,另一方面要求保險投資的盈利性。顯然,這三者的協(xié)調(diào)是十分重要的。而它們的協(xié)調(diào)需要法律從制度上加以完善,即法律應當為保險投資監(jiān)管提供制度上的保障。
我國自1980年恢復國內(nèi)保險業(yè)務以來,保險資金運用,大致經(jīng)歷了三個階段:第一階段從1980-1987年,為無投資或忽視投資階段,保險公司的資金基本上進入了銀行,形成銀行存款;第二階段從1987-1995年,為無序投資階段,由于經(jīng)濟增長過熱,同時又無法可循,導致盲目投資,房地產(chǎn)、證券、信托、甚至借貸,無所不及,從而形成大量不良資產(chǎn);第三階段始于1995年10月,為逐步規(guī)范階段,1995年以來先后頒布了《中華人民共和國保險法》(簡稱《保險法》,下同)、《保險業(yè)管理暫行規(guī)定》等有關保險法律法規(guī),但由于限制過緊,加之1996年5月1日以來的7次利率調(diào)整,使保險業(yè)發(fā)展帶來新的問題,尤其使壽險業(yè)的利差損進一步擴大,因而,政府曾多次調(diào)整保險投資方式,1998年先后允許同業(yè)拆借、購買中央企業(yè)AA+公司債券,但仍解決利率下調(diào)對保險公司帶來的壓力,尤其難于解決壽險公司日益擴大的利差損?；诖?1999年10月28日,國務院批準保險基金通過證券投資基金間接進入證券市場,這是完善我國保險投資監(jiān)管的一項重大舉措,也是進一步發(fā)展我國保險業(yè)的重要步驟。
我國目前面臨著加入WTO,這要求我國保險業(yè)參照國際準則;同時,已進入21世紀,由于各國的金融改革,金融自由化的浪潮,也給我國保險業(yè)帶來了新的機會與挑戰(zhàn),這也迫使我國的保險監(jiān)管應與國際大趨勢相接軌。本文擬在比較海外保險投資監(jiān)管法律規(guī)定之特點的基礎上,對完善我國保險投資監(jiān)管法律制度提出了若干拙見。
一、海外保險投資監(jiān)管法律規(guī)定的一般特點
縱觀海外許多國家或地區(qū)保險法及細則對保險投資的規(guī)定,盡管早期工業(yè)國或后起工業(yè)國和地區(qū)的投資方式及演進的階段不同,但仍然存在以下幾點帶有共性的特點值得我們思索:
首先是確認和保證保險資金運用方式的多元性。在美國、日本、法國、德國、意大利、瑞士以及我國的臺灣和香港的法律規(guī)定中,均規(guī)定了多種保險投資方式。這些方式具體包括:債券、股票、抵押貸款、不動產(chǎn)投資等。英國則通過司法實務確認保險投資方式的多元性。由于投資方式多樣且較靈活,使得不同的保險公司根據(jù)自身的特點選擇投資方式,將盈利性大、流動性強和安全性高的不同投資方式進行有效的投資組合,從而穩(wěn)定了保險公司的經(jīng)營,并進一步為保險業(yè)的發(fā)展提供了廣闊空間。
其次是保險投資比例的限定性。不少國家和地區(qū)的法律在注重投資方式多樣化的同時,也規(guī)定了投資比例。如美國紐約州、日本、德國、我國臺灣等均有這方面的規(guī)定。這些法律規(guī)定不僅涉及了風險比較大的投資方式所占總投資的比例,而且規(guī)定了某一投資方式投資與有關每一籌資主體的比例,這樣,前者有效控制了有關投資方式所帶來的投資風險;后者有效控制了有關籌資主體帶來的投資風險,從而為控制投資風險提供了條件。值得注意的是,保險投資比例隨著保險業(yè)的發(fā)展階段而調(diào)整。如日本,在保險投資方式比例方面:存款從1947年的1/3,調(diào)整為1956年的35%,1969年則廢除了該規(guī)定,1998年則改為無限制;拆借貸款從1947年1/20降為1956年的5%、1958年的29%,1969年則廢除了該規(guī)定,1998年則改為無限制;地方債券,從1947年的20%至1969年則廢除了該規(guī)定,1998年則改為無限制;公司債券,從1947年的2/3,1987年則廢除了該規(guī)定,1998年則改為無限制;股票則自1947年至1998年始終規(guī)定為30%;不動產(chǎn)則自1947年至1998年始終規(guī)定為20%。
第三是關注壽險投資結(jié)構(gòu)的不同性。保險投資的結(jié)構(gòu)因產(chǎn)壽險不同而不同,產(chǎn)險業(yè)投資要求的流動性優(yōu)于壽險,而壽險的盈利性和安全性優(yōu)于產(chǎn)險業(yè)。法律的規(guī)定顯然要有所體現(xiàn)。比如,美國紐約州的保險法律在規(guī)定保險公司投資的形式和數(shù)額的同時,對人壽保險公司與財產(chǎn)和責任保險公司的投資結(jié)構(gòu)確定了不同的原則。在紐約州保險法中,適用于壽險公司的投資法以謹慎標準為原則,而適用于財產(chǎn)和責任保險公司的投資法則主要以“鴿籠式”方法為原則。
第四是加強證券投資的管理。在保險投資的發(fā)展過程中,證券投資隨著經(jīng)濟的發(fā)展而上升,總的趨勢是投資的證券化,但不同類型的國家或地區(qū)有所不同。早期工業(yè)國的保險投資已基本證券化,并且,在債券投資中股票和公司債券所占的比重呈上升趨勢,股票的比重則快于公司債券上升的比例;而后起工業(yè)國則還有一個過程。如在美國壽險資產(chǎn)中,貸款所占的比重,1917年為47.6%、1930年為55.1%、1940年為29.4%、1950年為28.9%、1985年為27.4%、1990年為23.6%、1995年為14.4%、1997年為12.2%;不動產(chǎn)從1917年的3%降為1997年的1.8%;有價證券則從1917年的44.2%上升為1997年的73.1,其中,股票投資的比重從1917年的1.4%上升到1980年的9.9%,在穩(wěn)定10年后,1991年上升為10.6%,1997年為23.2%;公司債券的比重從1917年的33.2%上升到1980年的37.5%,其后1990年上升為41.4%,其后直到1997年為41%左右波動1。這種保險投資的證券化是同美國資產(chǎn)的金融化相聯(lián)系的,而這種資產(chǎn)的金融化,同保險業(yè)(尤其壽險業(yè))發(fā)展到一定階段所要求的流動性和盈利性是密切聯(lián)系的。
后起工業(yè)國和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的共同特點在于:在二戰(zhàn)后才開始發(fā)展,起點低、發(fā)展速度快。國家為了加速經(jīng)濟發(fā)展,在強調(diào)盈利性、安全性和流動性的同時,也強調(diào)社會性,保險投資對推動經(jīng)濟的高速增長,起了重大作用。其中,日本保險投資在促進經(jīng)濟高速增長,使日本的經(jīng)濟跨入經(jīng)濟強國后,其保險投資由貸款為主逐步轉(zhuǎn)向證券投資;而韓國的保險投資結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀與日本八十年代初期相似,正處于轉(zhuǎn)化中,我國臺灣壽險業(yè)貸款比重也較高,但不動產(chǎn)的比例較高,這與臺灣不動產(chǎn)穩(wěn)定增值有關,同時,從動態(tài)看,有價證券所占比例呈上升趨勢。這說明,后起工業(yè)國或地區(qū)的保險投資結(jié)構(gòu)演進為由直接投資向證券投資的演進是與其經(jīng)濟發(fā)展密切聯(lián)系的。
日本作為后起工業(yè)國,80年代以前其投資比例依次為:貸款、有價證券、不動產(chǎn)、存款;而80年代以后,有價證券和存款的比例呈上升趨勢,貸款和不動產(chǎn)投資的比例呈下降趨勢。1986年證券投資占第一位,貸款退居第二位,1984-1986年存款上升至第三位,不動產(chǎn)退居第四位。其中,從1975年至1996年間,壽險業(yè)的投資中,貸款從67.9%下降到34.6%,有價證券從21.7%上升到50.7%,不動產(chǎn)從7.9%降為5.2%,其他資產(chǎn)從1.4%上升為6%。在此期間,1986年是個重要的轉(zhuǎn)折點,有價證券的比例首次超過貸款的比例。日本保險投資是同該國經(jīng)濟發(fā)展的過程相聯(lián)系的。就其過程的特點看,主要有:首先,注重保險投資的經(jīng)濟效益。20世紀50-60年代,日本側(cè)重發(fā)展重工業(yè),重工業(yè)經(jīng)濟效益較好,于是保險公司投資于機械制造和化工工業(yè);70年代末80年代初,轉(zhuǎn)向以輕工中小企業(yè)為主,同期壽險公司短期貸款占61.7%,后來證券投資效益好,又轉(zhuǎn)向證券投資,1975年為21.7%,1984、1986、1996年分別為35.1%、41%、50.7%;貸款投資占總資產(chǎn)的比率由1975年的67.9%,下降為1986、1988、1996年的39.2%、30%、34.6%。其次,關心投資的社會效益和社會影響,包括向新型產(chǎn)業(yè)投資、投向社會公用事業(yè)、社會開發(fā)性投資、為擴大生活消費投資;同時還注意擴大海外投資。
韓國的保險法所規(guī)定的保險投資方式有:有價債券投資、不動產(chǎn)投資、貸款或匯票貼現(xiàn)、對金融機構(gòu)的存款、對信托公司的金錢或有價證券的信托、財政經(jīng)濟部令制定的類似前述第1-5項的方法。并于第15條規(guī)定各類投資比例為:對股票的投資不得超過總資產(chǎn)的40%;不動產(chǎn)投資不得超過總資產(chǎn)的15%;保險公司購買同一公司債權及股票或以此為擔保的貸款不得超過總資產(chǎn)的5%;對同一人的貸款不得超過總資產(chǎn)的3%,對同一物件為但保的貸款不得超過總資產(chǎn)的5%,對同一企業(yè)集團的貸款不得超過總資產(chǎn)的5%;對同一企業(yè)集團發(fā)行的證券及股票持有量不得超過總資產(chǎn)的5%,外匯、國外不動產(chǎn)及外匯證券的持有量不得超過總資產(chǎn)的10%,中小企業(yè)(風險企業(yè)除外)發(fā)行的股票持有量不得超過總資產(chǎn)的1%。保險公司持有或作為貸款擔保的同一公司的股票不得超過該公司總發(fā)行股票的10%,但持有國外法人的股票時,可以例外。對增強保險財產(chǎn)運用的健全性和效率性有必要時,金融監(jiān)督委員會可按保險業(yè)務的種類和保險公司的財產(chǎn)規(guī)模,在第一款規(guī)定的各種財產(chǎn)利用比例的十分之五范圍內(nèi)下調(diào)其比例。
韓國壽險業(yè)自1950年以來,隨著經(jīng)濟形勢的變遷,其保險投資中,不動產(chǎn)投資從50%以上降到了1997年的8.5%,其中,配合政府經(jīng)濟發(fā)展計劃,以及鼓勵出口發(fā)展重工業(yè),壽險業(yè)資金運用轉(zhuǎn)向投放資本市場及放款。目前韓國保險業(yè)法及保險資金運用管理規(guī)則規(guī)定各項資金運用投資對總資產(chǎn)比率為:股票不得超過30%;不動產(chǎn)投資為15%或以下(10%為營業(yè)用,5%為投資用);現(xiàn)金及存款為10%或以下。上述規(guī)定韓國政府鼓勵保險公司多放款給房屋專項貸款,以及中小企業(yè)貸款2。韓國保險投資結(jié)構(gòu)的變化為:韓國壽險業(yè)投資中,其結(jié)構(gòu)的順序依次由1981年的貸款、有價證券、不動產(chǎn)、現(xiàn)金及存款轉(zhuǎn)變?yōu)?997年的貸款、有價證券、現(xiàn)金及存款、不動產(chǎn)。盡管有價證券的比重從18.5%上升到27.2%,貸款從62.8%下除為48.5%3,但仍然以貸款為主。
我國臺灣地區(qū)保險投資結(jié)構(gòu)的演變過程因產(chǎn)壽險而不同。從1991年至1997年,在財產(chǎn)保險業(yè)的投資中,其投資的結(jié)構(gòu)順序依次為:銀行存款、有價證券、抵押貸款、貸款。其中,銀行存款57.58%降為54.04%、有價證券從17.36%上升為31.74%、不動產(chǎn)從21.11%降為11.2%、抵押貸款從3.96%降為3%,其中股票從7%上升到19.45%,這說明產(chǎn)險業(yè)保險投資仍然以銀行存款為主,這同財產(chǎn)保險主要屬于短期業(yè)務要求投資流動性較強有關。壽險業(yè)投資中,投資的順序依次為:貸款、有價證券、存款、不動產(chǎn)、國外投資和專案運用及公共投資,從1986年至1997年,其投資比重分別變化為:貸款從31.29%上升為35.05%、銀行存款從23.77%上升為28.03%、有價證券從17.36%上升為28.03%、不動產(chǎn)從27.19%降為10.61%、國外投資從1989年的0.02%升為2.22%、專案運用及公共投資從1994年開始的1.95%上升為2.67%。其位次的變化為:有價證券由第三位上升為第二位、銀行存款由第二位下降為第三位。這說明壽險業(yè)保險投資中有價證券的比重上升,但仍然以銀行貸款為主。
由此可知,后起工業(yè)國和地區(qū)的保險投資與其經(jīng)濟發(fā)展密切聯(lián)系,在經(jīng)濟發(fā)展初期,保險投資中,貸款的比重較高,一方面對國民經(jīng)濟發(fā)展提供了資金,帶動了經(jīng)濟增長;另一方面,這些投資項目的高回報,帶來了保險投資的高盈利。當經(jīng)濟發(fā)展到一定階段,保險投資由貸款或不動產(chǎn)轉(zhuǎn)向有價證券投資為主,日本的情況,說明了這一點。韓國的現(xiàn)狀與日本發(fā)展的過程相似,韓國經(jīng)濟仍然處于日本當年起飛階段,貸款比例很高;臺灣壽險投資貸款、房地產(chǎn)比例也較高,這是由于這一階段這些項目投資盈利性高。但隨著經(jīng)濟發(fā)展到一定階段,金融市場的完善,也將逐步向證券化投資過渡。
第五,細化保險資金運用的規(guī)范。不少國家和地區(qū)就保險資金運用的問題,注意從法律規(guī)范上較為詳細地加以規(guī)定。如日本不僅在《保險業(yè)法》中規(guī)定保險資金運用的基本范圍,同時在《保險業(yè)法施行規(guī)則》對其作出具體規(guī)定;我國臺灣在《保險法》有關保險投資規(guī)定的基礎上,相繼制訂了《保險業(yè)資金之專案運用與公共投資》、《保險業(yè)資金之專案
運用與公共投資審核要點》、《保險業(yè)資金辦理國外投資限制》、《保險業(yè)資金辦理外投資內(nèi)容及范圍》。它構(gòu)成了由保險法規(guī)定保險資金運用的基本輪廓,由特別法作出具體規(guī)定的立法模式。這樣便于根據(jù)不同時期的情況及時進行調(diào)整,既保持法律的持續(xù)性,同時又具有靈活性。
二、完善我國保險投資監(jiān)管法律制度的幾點思考
基于我國目前經(jīng)濟發(fā)展所處的起飛階段,同時處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中投資工具有限、規(guī)范交易的制度及組織有待完善,對投資市場的監(jiān)控和引導乏力。因而一方面基于我國實際,另一方面借鑒海外保險投資監(jiān)管法律規(guī)定的考察,本文認為欲完善我國保險投資監(jiān)管法律制度,應當考慮以下幾點:
第一,應當確立在安全性的前提下保護保險公司實現(xiàn)盡可能多的盈利的指導思想。也就是說,保險公司的投資應在遵循安全性原則的前提下達到盡可能多的益利。因為保險公司也是企業(yè),在確保其資金運用安全的條件下,要以盈利為目標,從而保證資產(chǎn)的保值增值。這樣不僅有利于保險公司經(jīng)營規(guī)模的擴大,而且有利于其償付能力的增強。
第二,完善投資環(huán)境。一個完善的投資環(huán)境,應包括有效的投資工具、公平交易規(guī)則以及保證這種制度有效貫徹的組織,即投資工具的多樣化、交易規(guī)則的規(guī)范化、交易方式的靈活化、投資監(jiān)管的有效化,以保證保險資金運用的安全、有效和暢通。
(1)完善投資工具。由于保險投資涉及不動產(chǎn)投資及金融市場的投資,因而,投資工具包括不動產(chǎn)投資和金融市場的金融工具,其中,金融市場的投資是保險投資的主體,因而,金融工具的完善,至關重要。其投資工具包括:債券、股票、票據(jù)、貸款、存款、外匯。其中:票據(jù)屬于短期金融工具,分為匯票、支票和本票;債券和股票屬于中長期金融工具,債券分為政府債券、金融債券和公司證券,政府債券分為公債券、國庫券和地方證券;股票,含普通股和優(yōu)先股。
金融市場的投資工具應該是長期、短期和不定期的結(jié)合體,安全性、盈利性和流動性不同層次的匹配,以便不同投資者選擇,可利用靈活多樣的投資工具,有利于保險投資者的選擇,進行投資組合,也有利于提高其變現(xiàn)能力。就總體而言,保險公司應金融市場的成熟程度以及自身業(yè)務的特點選擇投資工具。如在金融市場尚不成熟時,應選擇流動性強、安全性高的投資工具。但壽險投資則宜選擇安全性和盈利性均較高的投資工具,而不十分要求其流動性。同時,應建立與投資工具相配套的避險工具,如期權交易、期貨交易,以防范和分散投資風險。
(2)完善涉及保險投資的法規(guī)。投資法規(guī)的完善,在于建立保證投資市場公平、有效交易的法律法規(guī)和制度,如不動產(chǎn)交易法、證券交易法、票據(jù)法、但保法等,從而保證市場交易有據(jù)可依。
(3)理順投資監(jiān)管機構(gòu)及相關部門的關系。法律的真正價值在于它的實施。為保證有關投資法律法規(guī)的有效實施,必須建立相應的組織來保證。這些組織包括保險投資的行政主管部門以及配合行政主管部門實施的司法機構(gòu),如投資主管部門、工商行政管理局、法院、仲裁機構(gòu),并且保證這些組織的合理分工協(xié)作,嚴格按照法律法規(guī)或規(guī)章辦事,切實保證投資法律法規(guī)和規(guī)章制度的有效實施,嚴禁任何組織或個人凌駕于法律規(guī)章之上。
第三,確認和保護保險投資主體在保險投資方式上有一定的選擇權。基于我國經(jīng)濟發(fā)展處于騰飛階段,金融市場發(fā)育不全,基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施的建設資金缺乏,而這些產(chǎn)業(yè)投資回報率較高,應允許保險投資主體有權實施抵押貸款或有區(qū)域選擇的不動產(chǎn)投資;無限度的政府證券投資、有一定限度的金融債券投資和限制較嚴的股票與公司證券投資。當然,銀行存款在目前及未來依然是必要的。從長期來看,待我國經(jīng)濟發(fā)展到較發(fā)達國家行列、金融市場發(fā)育完善,則可轉(zhuǎn)向證券投資為主,那是比較長遠的事。
第四,在立法上,放松投資方式的同時,控制投資比例。從法律監(jiān)管的角度看,在放松投資方式規(guī)定的同時,如允許投資于有價證券、不動產(chǎn)、抵押貸款、銀行存款等,同時應規(guī)定投資比例4。前者是為了提高保險投資的盈利能力,多種投資方式,為保險公司提供了可供選擇的靈活的投資工具,從而,為保險公司提高投資回報率創(chuàng)造了條件,當然,也為理智的保險公司投資者提高投資組合來控制風險提供了選擇機會;后者則為控制投資風險提供了條件。這一比例分為方式比例和主體比例,方式比例規(guī)定了風險比較大的投資方式所占總投資的比例,這就有效控制了有關高風險的投資方式所帶來的投資風險;主體比例有效控制了有關籌資主體所帶來的投資風險,從而為控制投資風險提供了條件。主體比例,也應按投資方式的風險情況分別對待,對于高風險的籌資主體、高風險的投資方式,其比例應低一些,如購買同一公司股票不得超過投資的5%;購買同一公司債券不得超過投資的5%;購買同一公司的不動產(chǎn)不得超過投資的3%;對每一公司的抵押貸款不得超過投資的3%;對于較安全的投資方式但存在一定風險的籌資主體,其比例便可高一些,如存款于每一銀行不得超過投資的10%。保險投資必須強調(diào)盈利,因為能夠提高保險公司的償付能力。但由于某項投資報酬是該項投資所具風險的函數(shù),如對保險資金運用不加以限制,勢必趨向風險較大的投資,以期獲得較大的報酬,而危及保險企業(yè)財務的穩(wěn)健。因為每一種投資方式的風險大小不同,一般而言,高盈利的投資方式伴隨著高風險,低風險的投資方式則伴隨著低盈利,顯然,全部用于盈利性高的投資方式,必將使保險公司面臨著全面的高風險,使被保險人有可能得不到應有的保險保障,也不利于保險公司的生存和發(fā)展,因而,為了保證保險投資的盈利性,同時控制高風險,應規(guī)定有關高風險投資方式所占的比例。同時,在市場經(jīng)濟條件下,任何工商或金融企業(yè)均有破產(chǎn)的可能性,無論采用風險大的亦或風險小投資方式,保險公司都會面臨著籌資主體對保險投資所帶來的風險,因而,為了控制每一籌資主體給保險公司所帶來的風險,必須規(guī)定投資于有關每一籌資主體的比例5。
第五,法律應當對壽險和非壽險的保險投資作出區(qū)別性規(guī)定。由于壽險是長期保險,許多壽險帶著儲蓄性,更強調(diào)安全性,因而,一般可用于安全性和盈利性高、但流動性較低的投資方式,如不動產(chǎn)、貸款;非壽險是短期保險,要求流動性強,不宜過多投資于不動產(chǎn)投資,而應投資于股票、存款。同時,從風險控制看,壽險公司投資的比例在主體比例方面,應嚴于非壽險,因為壽險期限長、帶有儲蓄性,控制主體比例,便于保證保險公司的償付能力,從而保護被保險人的合法權益。
第六,加強對保險公司償付能力的監(jiān)管立法。保險公司的償付能力愈大,表明保險公司可自由運用的資金愈多,則保險投資方式上可選擇盈利性大、風險高的方式。通常衡量償付能力的指標有:凈保費與凈資產(chǎn)之比;未決賠款準備金與凈資產(chǎn)之比。我國可根據(jù)實際情況制定標準。由于保險監(jiān)管的核心在于確保保險公司的償付能力,所以,對保險投資監(jiān)管的核心在于提高其償付能力6。
當然,完善投資環(huán)境與放松投資限制相互依存。結(jié)合我國國情及保險業(yè)的特點,二者應同時兼顧,在完善投資環(huán)境的同時,適當放松投資管制。而在投資管制方面,實行嚴松合一,即在充分放松投資方式的同時,嚴格控制投資比例。這一比例的大小隨投資環(huán)境的完善而逐步擴大,在投資環(huán)境尚未完善的初期,投資比例應該控制在非常小的范圍內(nèi),其后逐步擴大。同時,在投資比例方面,也應因方式比例和主體比例區(qū)別對待,在初期,主體比例應當控制得更嚴些。這樣既保證了保險投資的盈利性,也控制了投資風險,從而保證我國保險業(yè)持續(xù)穩(wěn)健地發(fā)展。
【作者介紹】中國政法大學郵編；北京工商大學
注釋與參考文獻
1資料來源:根據(jù)1998《LifeInsuranceFactBook》整理,AmiricanCouncilofLifeInsurance,第109頁。
2參考:周淑燕《南韓保險事業(yè)發(fā)展之梗概》一文(臺灣《保險?？返?7期,1996年,財團法人保險事業(yè)發(fā)展中心編制)第208-209頁。
【關鍵詞】民用機場；建設投資；監(jiān)管
一、投資監(jiān)管概述
（一）投資監(jiān)管的內(nèi)容
投資監(jiān)督管理是指有關監(jiān)督機關和職能部門依據(jù)法律、法規(guī)和有關規(guī)定，對政府的投資活動和政府管理投資的工作進行的監(jiān)督管理，其實質(zhì)是對政府及其工作人員權力的約束和規(guī)范，使政府的投資行為和管理投資的行為在法律、法規(guī)和制度的范圍內(nèi)進行。
（二）投資監(jiān)管的必要性
改革開放以來，國家對原有的投資體制進行了一系列改革，打破了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下高度集中的投資模式，初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新格局。但同時，投資體制中還存在企業(yè)投資決策權沒有完全落實、政府投資決策和投資管理不夠規(guī)范、投資宏觀調(diào)控能力有待加強等問題。要解決這些問題，必須盡快建立健全投資制衡體系，不斷強化監(jiān)督機制，切實加強和改進對投資的監(jiān)督和管理。
二、我國民用機場建設投資監(jiān)管的現(xiàn)狀
（一）監(jiān)管主體方面存在的問題
1.監(jiān)管主體眾多，監(jiān)管不全面、不完整。
民用機場建設過程是一個復雜的系統(tǒng)工程，監(jiān)管主體眾多，大到中央部委，小到地方政府。這種監(jiān)管機構(gòu)分散，監(jiān)管效率不高。目前，對民用機場建設投資的監(jiān)管機構(gòu)主要包括國家發(fā)改委、民航局和財政審計等部門。一個民用機場建設投資項目要接受多個監(jiān)管部門的重復監(jiān)督檢查，既浪費監(jiān)管資源，又影響監(jiān)管效率。
雖然民用機場建設投資監(jiān)管部門和機構(gòu)眾多，但沒有一個部門或機構(gòu)對民用機場建設投資實行真正的、全面的和完整的監(jiān)管。這種分頭監(jiān)管的局面使得各監(jiān)管部門之間的相互協(xié)調(diào)性差，責任落實不到位，從而降低了投資監(jiān)管的作用。
2.監(jiān)督的法律依據(jù)比較多
民用機場建設過程中，各監(jiān)管部門監(jiān)管所依據(jù)的主要法律和規(guī)章制度比較多，但是這些法律法規(guī)都是針對民用機場建設各個階段的，都是比較零散的，沒有一個法律法規(guī)涉及到監(jiān)管的全過程。
（二）民用機場建設中技術與財務方面存在的問題
1.民用機場建設時間跨度長
由于民用機場建設投資大、審批環(huán)節(jié)多，因此歷時較長。特別是籌建期，要經(jīng)過國家發(fā)改委、國土資源部門、環(huán)保部門、地方政府等多部門的審批，如此繁瑣的審批環(huán)節(jié)為民用機場建設單位帶來沉重的人力和財力負擔，也為以后建設過程中出現(xiàn)設計變更、物價上漲導致工程成本上升等問題埋下了安全隱患。
2.民用機場建設投資前期工作考慮不全面
民用機場建設項目都進行了立項、可行性研究，也履行了報告批復程序，但有些項目僅僅是履行了建設審批程序，沒有深入地從財務、經(jīng)濟效益及社會影響角度進行預測，對項目的投資價值及如何進行建設的咨詢意見不夠客觀、科學。
3.民用機場設計分別存在設計保守或超前現(xiàn)象
由于對民用機場業(yè)務量預測不夠準確，對民用機場規(guī)模涉及不夠準確，導致設計目標與實際情況存在差異，出現(xiàn)設計保守或超前現(xiàn)象。
4.預算、概算與實際投資差異較大
在民用機場建設的實踐中，無論是新建或者是改擴建項目，工程造價控制中普遍存在著“預算超概算，決算超預算”的不良現(xiàn)象，其結(jié)果不僅影響了國家對民用機場建設投資的宏觀控制，而且給民用機場建設項目投產(chǎn)運營后帶來了較大的財務負擔。
5.機場建設工程結(jié)算不規(guī)范
在機場建設工程中，由于各種原因，出現(xiàn)一些不規(guī)范之處。比如結(jié)算資料保存不完整、費用項目重復計算、變更合同沒有補充協(xié)議等。結(jié)算過程中出現(xiàn)的這些不規(guī)范之處至少會產(chǎn)生兩方面不良的后果，一方面可能會助長現(xiàn)象的滋生；另一方面會在某種程度上影響決算的正常和按時進行。
三、完善民用機場建設投資監(jiān)管的措施
（一）民用機場建設投資監(jiān)管的保障措施
1.建立投資監(jiān)管法律法規(guī)體系，使政府投資監(jiān)管沿著法治的軌道發(fā)展
全面落實民用機場建設的全過程監(jiān)督管理體系，除了要健全監(jiān)管模式，明確監(jiān)管主體及職責、理順監(jiān)管流程外，還需要建立、完善相關法規(guī)制度?，F(xiàn)行的各種法律法規(guī)比較分散，尚未對政府投資監(jiān)管特別是決策責任的追究做出專門的明確界定。因此，要以法律法規(guī)體系的完善來推進政府投資的監(jiān)管，用法管權、法管人、法管事，盡快構(gòu)筑起政府投資的法律風險防范體系。
2.建立完善的組織保障體系
（1）理順管理部門職權。投資的主管部門，要認真梳理，使投資管理的權力配置職責明確，分工合理，進一步強化程序和責任制度，切實加強行政的層級監(jiān)督制約。
（2）加強各項法規(guī)制度的執(zhí)行力度，嚴格執(zhí)行建設資金及財務管理制度。地方財政部門按規(guī)定及時審撥民用機場投資建設工程進度款和尾留款，及時審批竣工財務決算報告。地方審計部門可選擇一定規(guī)模的項目，依法對項目實施、民用機場投資建設工程概算及預算執(zhí)行情況和竣工決算進行審計監(jiān)督。
（3）加強項目建設監(jiān)督檢查。民航局會同地方管理局對項目實施進行檢查和稽查，發(fā)現(xiàn)擅自增加建設內(nèi)容、擴大建設規(guī)模、提高建設標準、突破設計概算、不按規(guī)定招標發(fā)包、民用機場投資建設工程質(zhì)量低劣、建設資金損失、發(fā)生嚴重安全事故等、、營私舞弊的行為，對建設單位及相關責任人及時提請有關部門予以處理。
（二）建立完善的民用機場建設投資監(jiān)管體系
建立一套涵蓋宏觀調(diào)控管理、建設決策管理、計劃控制管理、資金撥付管理、建設過程管理、后續(xù)審計考核管理等方面的全過程監(jiān)管體系，需要全面認識“工程”和“資金”之間的關系，正確判斷它們之間作用力的大小，以這兩條鏈為準繩，挖掘控制點，采用恰當?shù)谋O(jiān)管方式方法，并將全過程動態(tài)跟蹤審計貫穿始終，這樣才能取得最佳的監(jiān)管效果（見圖1）。
1.工程鏈監(jiān)管
工程鏈監(jiān)管是指對于民用機場建設項目流程從工程建設角度監(jiān)管各階段的合法、合理、合規(guī)性。
（1）投資決策階段。該階段主要是對民用機場建設選址、項目建議合理性的審查。審查可分如下幾個階段進行：項目申報及篩選；項目立項審查；簽訂責任書。
（2）前期規(guī)劃階段。該階段主要是對民用機場建設可行性研究、總體規(guī)劃合理性的審查。建設單位提出民用機場總體規(guī)劃，民航局根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、旅游事業(yè)發(fā)展情況、對外貿(mào)易發(fā)展水平、鐵路、水運、高速公路等運輸方式的發(fā)展水平、鄰近區(qū)域民用機場情況、本地區(qū)人口統(tǒng)計狀況等因素研究并確定民用機場建設標準。
（3）項目設計階段。該階段主要是對民用機場建設初步設計的合理性、施工圖設計的合規(guī)性進行審查。特別注意的是，民用機場投資建設工程設計對造價的影響較大，應確保建設單位在綜合考慮安全、功能、標準及經(jīng)濟等各方面要素的基礎上，把有限的建設資金用到刀刃上。
（4）建設實施準備及招投標階段。該階段主要是對招投標合同的合法、合規(guī)性進行審查。如果建設實施準備及招投標階段的招投標文件、合同文件等不夠嚴密、明確，在今后結(jié)算時，容易引起扯皮而影響工期及造價失控的現(xiàn)象。該階段審查主要可通過審查民用機場招投標制度及管理程序作為基本考核點。
（5）民用機場投資建設工程施工階段。該階段主要審查項目建設過程中的變更是否合理。對此進行審查主要是檢查建設部門是否有相應的制度與有效控制措施。比如變更立項制度，凡是與原合同量、價有變化的，都要經(jīng)過一定的程序進行立項等。6）竣工決算階段。該階段主要審查民用機場建設的質(zhì)量是否合格，預算執(zhí)行情況、決算審計等。
2.資金鏈監(jiān)管
資金鏈監(jiān)管是指對民用機場建設項目過程中資金撥付的合理性、資金使用的合規(guī)性、效率性進行監(jiān)督管理。
（1）投資決策、前期規(guī)劃階段。該階段應盡可能掌握包含土地成本、前期規(guī)劃費、資金成本及管理費用（含建設單位管理費、設計費、監(jiān)理費等）等可能發(fā)生的民用機場投資建設工程建設項目全過程費用，為后期做好項目經(jīng)濟評價提供數(shù)據(jù)。
（2）設計階段。在設計階段需要組織專業(yè)人員盡可能地收集相關資料，對每個設計方案作出經(jīng)濟估算及評價，審核概算，控制造價，確定民用機場概算總投資和具體建設內(nèi)容，同時確定民航基金撥付的最佳比例。
（3）民用機場投資建設工程招投標及施工階段。民用機場投資建設工程施工階段可能會出現(xiàn)設計變更偏多、工程驗收不到位、監(jiān)理單位監(jiān)管不力等情況。因此，應根據(jù)實際發(fā)生的變化，充分深入施工現(xiàn)場，制定合理的資金使用計劃，既要保證民用機場投資建設工程有足夠的資金，又要做到盡可能不占用過多的資金，減少利息支出，降低資金籌措的難度。
（4）竣工決算階段。在竣工驗收階段，要檢查工程監(jiān)督資料的真實性與完整性；要核實建設成本的合法性、合理性和竣工財務決算的真實性，審定建設項目的資金結(jié)余；檢查各類竣工驗收時工程與概算內(nèi)容的一致性、財務支出的合法性；要關注工程技術資料對執(zhí)行項目概算、財務決算結(jié)果的影響程度。
（5）民用機場交付使用階段。在民用機場交付使用階段，要做好建設項目后評估工作。在竣工決算審核的基礎上，將項目的有關資料及分析結(jié)果匯總并建立數(shù)據(jù)庫，為后續(xù)民用機場投資建設工程提供參考。
3．實行全過程動態(tài)跟蹤審計
全過程動態(tài)跟蹤審計需借助社會專業(yè)審計力量，將事后審計環(huán)節(jié)提前并始終貫穿于項目建設全過程，以充分發(fā)揮國家審計、行業(yè)部門審計和社會審計的合力。既杜絕違紀違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生，又規(guī)范建設程序，確保建設資金安全完整，節(jié)約民用機場投資建設工程投資。
（1）建設項目前期階段審計。民用機場建設項目前期決策工作十分重要，它從根本上影響民用機場建設項目的成本和投資效益，因此應對其進行審計。建設項目前期階段審計的主要內(nèi)容包括：對投資決策、項目可行性研究、民用機場投資建設工程設計、設計概算、預算的審查；招標文件、投標標底、投標報價審查；建設民用機場投資建設工程施工合同的審查。
（2）建設項目施工階段審計。施工階段的審計是民用機場建設項目跟蹤審計的重點，是堵塞漏洞、降低成本的關鍵環(huán)節(jié)，審計內(nèi)容包括對收入、成本、費用、資金撥付金額進行核實，對各項管理工作進行中途定性評價。
（3）建設項目結(jié)束階段審計。民用機場建設項目完工后，審計部門要對項目部門實際完成的各項經(jīng)濟指標情況進行審定，對執(zhí)行企業(yè)財務制度、財經(jīng)紀律和規(guī)定情況進行審計。
此外，實行全過程跟蹤審計要堅持“全面審計、突出重點”的原則，對項目建設程序、招投標制度、合同簽訂、質(zhì)量管理、造價控制、資金使用管理以及設計、施工、監(jiān)理履行職責情況等重點環(huán)節(jié)重點加強審計監(jiān)督。在實際操作過程中，審計機構(gòu)要緊緊抓住資金流程這一主線，重點關注建設資金使用的合法性和規(guī)范性，緊緊抓住民用機場投資建設工程造價控制審核這一關鍵控制點，及時提出有針對性的合理化建議，糾正并完善建設管理過程中的薄弱環(huán)節(jié)。
【主要參考文獻】
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[4]向強，黃一岡.國外政府投資項目監(jiān)管的特色與借鑒.科技情報開發(fā)與經(jīng)濟，2004，（10）.
(一)體制革新
1．應逐步把監(jiān)管部門建成在體系上具有獨立性在處理與被監(jiān)管對象關系上具有超脫性，在監(jiān)管工作開展上具有權威性，直接隸屬總行，并對總行負責的監(jiān)管組織。這一思路是以監(jiān)管機構(gòu)設置層次要高，力量要集中，監(jiān)管分三個層次為要點，建立一個省、市兩級行的監(jiān)管部門，屬于總行監(jiān)管派出機構(gòu)，掛靠當?shù)匦校瑢嵭写怪鳖I導和下查一級的監(jiān)管隊伍體制，以擺脫同級行和地方自身利益的干預，使監(jiān)管隊伍能夠客觀、公正、獨立地開展工作。
2．完善監(jiān)管控制系統(tǒng)。銀行、證券、保險應強化聯(lián)合監(jiān)管力量，不斷提高綜合監(jiān)管的水平和效率。隨著銀、證、保險經(jīng)營部門業(yè)務的相互融合，金融集團化趨勢已經(jīng)顯現(xiàn)，三大監(jiān)管機構(gòu)的合作分工十分重要，必須明確由誰負責對控股集團的監(jiān)管，以及對金融集團整體的并表監(jiān)管，同時要明確對金融集團內(nèi)銀行、證券、保險業(yè)的監(jiān)管分工。
3．加監(jiān)管方式和手段電子化的步伐，將央行與證監(jiān)會、保監(jiān)會以及三大監(jiān)管機構(gòu)與國內(nèi)銀行、證券、保險經(jīng)營機構(gòu)之間進行聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)風險監(jiān)測的電子化、規(guī)范化、程序化，分析各類金融機構(gòu)業(yè)務經(jīng)營狀況的變化，提高防范和化解金融風險的預見性、針對性和快速反應能力，提高監(jiān)管水平和質(zhì)量。
(二)功能革新
1．風險預防管理。對各類金融機構(gòu)的資本定義與構(gòu)成做出規(guī)定，制定出資本充足性比率要求，采取分段考核、分層次管理，逐步過渡的辦法，限期達到目標；正確劃分銀行資產(chǎn)的風險種類，制定能夠客觀反映金融機構(gòu)風險狀況的資產(chǎn)風險權重和換算系數(shù)；建立金融機構(gòu)清償能力監(jiān)察制度，在合理區(qū)分資產(chǎn)流動性程度的基礎上制定合理的流動資產(chǎn)比率；完善風險準備金制度，從提高呆賬準備金比例和簡化報批手續(xù)人手。
2．風險轉(zhuǎn)移管理。應當建立我國的存款保險制度。
對保險的條件、程序、辦法制定規(guī)章，根據(jù)資本資本性、資產(chǎn)流動性和風險資產(chǎn)比率制定保險費率；對受保的本幣、外幣最高限額給出量化指標。
3．風險吸收管理。風險吸收就是事后救濟，指監(jiān)管當局的最后援助貸款和搶救行動。當一個遵循穩(wěn)健經(jīng)營原則的銀行出現(xiàn)清償能力危機時，中央銀行從保護存款人利益出發(fā)或基于整個金融體系的安全考慮選擇適當?shù)姆绞?，承擔最后貸款和遷就行為。中央銀行提供低利率貸款，由中央銀行全面接管清理，由中央銀行牽頭組織一個或多個實力雄厚、穩(wěn)健的金融機構(gòu)，實行兼并、消化破產(chǎn)金融機構(gòu)的全部債務等等。通過最后援助和搶救，實現(xiàn)金融業(yè)的平穩(wěn)運行。
(三)監(jiān)管方式革新
1．完善非現(xiàn)場監(jiān)管的風險監(jiān)控指標。根據(jù)審慎性監(jiān)管的要求，可建立一套完整的風險監(jiān)控指標體系，包括科學的風險考核指標、規(guī)范化的財務報表統(tǒng)計分析指標，以及金融機構(gòu)經(jīng)營風險的預警指標。并運用計算機網(wǎng)絡等先進手段，加強監(jiān)管信息的收集、歸類、分析和判斷。
2．完善非現(xiàn)場監(jiān)管的系統(tǒng)化建設。實施并表監(jiān)管，對所轄地區(qū)金融機構(gòu)的分支機構(gòu)和附屬公司的業(yè)務實施并表監(jiān)管，明確應報送的報表及項目、數(shù)據(jù)的填報口徑，特別是對某些報表及項目的合并，更應有明確的界定和標準；建立全國統(tǒng)一的金融監(jiān)管信息系統(tǒng)。按照“統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)一編碼和格式、統(tǒng)一軟件開發(fā)，實現(xiàn)信息共享”的基本原則，實現(xiàn)對金融機構(gòu)高級管理人員信息的全國共享，實現(xiàn)對金融機構(gòu)(包括法人和非法人機構(gòu))進行風險評估和預警，逐步提高人民銀行對各類金融機構(gòu)的風險評判水平。
3．健全分析報告制度。監(jiān)管部門對各種指標和相關行為信號進行綜合分析，提出近期重點監(jiān)察指標，就有關風險進行定期和不定期討論，責成監(jiān)管人員進一步分析、核實，并定期就區(qū)域金融風險情況提交金融風險報告。
4．建立金融機構(gòu)信用評級制度。中央銀行可以從資本充足程度、資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營管理能力、盈利水平、資產(chǎn)流動性等方面進行考查，對金融機構(gòu)的經(jīng)營狀況進行定期測算評級，定期公布，以強化金融機構(gòu)對其經(jīng)營和風險程度的識別和管理，增強自我約束力。
5．建立金融監(jiān)管信息傳導機制。通過金融系統(tǒng)行長(主任)聯(lián)席會、信用社主任例會、金融監(jiān)管質(zhì)詢制度，全面通報監(jiān)管工作動態(tài)，發(fā)出監(jiān)管信息。同時，要求金融機構(gòu)就監(jiān)管過程中提出的某些質(zhì)疑進行合理解答，依此促進信息資源的合理配置和有效利用。
(四)制度革新
1．系統(tǒng)清理現(xiàn)行的金融監(jiān)管法規(guī)。清理的原則為：(1)低層次的法律規(guī)定應服從于高層次的法律規(guī)定，兩者在內(nèi)容上不一致或者相抵觸的，應宣布低層次規(guī)定廢止；(2)不同的文件就同一監(jiān)管事項做出規(guī)定的，如該監(jiān)管規(guī)定仍然有效，只保留其中之一，如不適應現(xiàn)行監(jiān)管需要，重新起草新的規(guī)定，廢止原有的文件；(3)如認為某些金融監(jiān)管法規(guī)已失效或應予廢止，應提請國務院宣布該金融法規(guī)的某些內(nèi)容應予以廢止或宣告失效。
2．完善金融監(jiān)管法律層次結(jié)構(gòu)。以確保中國人民銀行的金融監(jiān)管權力和金融機構(gòu)的義務都有足夠的法律依據(jù)作為支撐。
3．需要補充的金融監(jiān)管法律法規(guī)。當前亟須補充的金融監(jiān)管立法項目包括：金融機構(gòu)市場退出法、金融機構(gòu)信息披露法、存款保險制度法，以及風險監(jiān)管過程中對金融機構(gòu)采取早期糾正措施的法律規(guī)定。
4．完善監(jiān)管組織體系。形成以中央銀行風險監(jiān)管為主導，以同業(yè)監(jiān)督、金融機構(gòu)內(nèi)部自我監(jiān)督為基礎，以社會監(jiān)督為補充，綜合運用法律、自律、中介等手段的全方位監(jiān)管網(wǎng)絡體系。
5．建立健全金融機構(gòu)的內(nèi)控機制。要根據(jù)《加強金融機構(gòu)內(nèi)部控制的指導原則》，對金融機構(gòu)的信貸管理、會計管理、資金交易、保險基金管理、責任分離等各項業(yè)務和制度執(zhí)行情況以及高級管理人員的職責和權限進行檢查和監(jiān)督，使金融機構(gòu)產(chǎn)生一種自我控制的自覺行為。
(五)機制革新
從全球證券市場看，藍籌股是成熟市場的標志之一。藍籌股在國外證券市場上已經(jīng)不僅僅是市場炒作的概念，同時更是推動市場發(fā)展的根本所在?？疾斐墒旃善笔袌錾系湫退{籌股的形成過程，我們進一步發(fā)現(xiàn)，一家公司必須隨著市場的變化不斷推出新的產(chǎn)品，有領先的技術，當公司發(fā)展到一定階段時公司通過收購和兼并迅速擴大規(guī)模，牢固占領市場才能成長為一只藍籌股。
由于藍籌股在股市上表現(xiàn)獨特，國外市場上投資基金將大量的投資目標鎖定在藍籌股上。藍籌股出色的市場表現(xiàn)，贏得投資者的青睞，也帶動了相關金融創(chuàng)新品種產(chǎn)生和發(fā)展，藍籌股基金、股指期貨、指數(shù)基金、教育儲蓄投資基金、養(yǎng)老基金和保險基金等金融創(chuàng)新產(chǎn)品不斷推出，它們多數(shù)投資于藍籌股或基于藍籌股的衍生產(chǎn)品如藍籌股指數(shù)，以其投資風險相對較小，市場形象好，吸引了大量投資者。但是，在我們這樣一個只有短短十年歷史的證券市場上，投資者對藍籌股的熟悉還相當有限，甚至市場還缺乏真正意義上的藍籌股。
在本研究中，將集中探討在我們這樣一個不太成熟的股票市場上，有沒有藍籌股存在？能否構(gòu)建一套合理的定量指標體系來篩選中國市場的藍籌股？對所篩選出的藍籌股能否通過市場實證檢驗來判定其波動性、收益性的狀況？假如目前中國市場的藍籌股缺乏或過少，我們又怎樣來培育之？以及如何開發(fā)中國市場的藍籌股指數(shù)類產(chǎn)品，包括中國藍籌股指數(shù)、藍籌股指數(shù)基金以及其他的藍籌股指數(shù)衍生產(chǎn)品等？開展對這些問題的研究探討，對于改善我國證券市場結(jié)構(gòu)、培育正確的投資理念和投資行為以及提高證券市場效率具有十分重要的意義。
重點研究以下內(nèi)容：
一、篩選藍籌股的基本方法、步驟。我們采用逐步淘汰法來篩選藍籌股。首先，根據(jù)上市日期，選出符合條件的股票。然后，根據(jù)不同的指標條件，逐步選出符合條件的股票。最后，選出符合所有條件的股票，將所有符合條件的股票作為樣本藍籌股。并通過放松各指標和約束條件，選出不同標準的樣本藍籌股，進行綜合比較分析。
二、中國藍籌股的篩選指標體系構(gòu)建。在綜合考慮既有藍籌股基本概念和研究成果的基礎上，首先我們提出了一套反映藍籌股特征的指標體系，包括：總股本、每股收益、凈資產(chǎn)收益率、主營利潤比重、凈利潤增長率。其次，確定藍籌股的具體選擇標準：以1997-1999年整個市場均值的三年移動平均值為基準，即總股本2.8億股，每股收益0.24元，凈資產(chǎn)收益率9.14，主營利潤比重354.14，凈利潤增長率9.82，并根據(jù)證券市場的實際狀況有條件地放松和約束部分指標，作為選擇藍籌股的依據(jù)。最后，我們確定三種不同標準來分別選取不同的樣本藍籌股，以便進行比較分析。其中，樣本藍籌股的標準I為：僅以1999年度值為參照，總股本5.6億股；每股收益0.36元；凈資產(chǎn)收益率10；主營利潤比70；凈利潤增長率10.根據(jù)我們設定的條件，只有8只股票完全符合標準，由此組成樣本藍籌股I.樣本藍籌股標準II為：以1997-1999年各上市公司三年均值為參照，按照每股收益高于市場25，即0.30元；凈資產(chǎn)收益率維持配股條件，即≧10；主營利潤比重70；凈利潤增長率超過市場平均水平的50，即14；總股本超過市場平均的100，即5.6億股。計算備選股票以上藍籌股指標的三年均值，利用EXCEL軟件的數(shù)據(jù)排序功能，采取逐步篩選的辦法，選出符合所有條件的股票10只，組成樣本藍籌股II.樣本藍籌股標準III為：仍以1997-1999年各上市公司的三年均值為選擇依據(jù)，但按照每股收益0.36元；凈資產(chǎn)收益率10；主營利潤比重70；凈利潤增長率略為超過市場平均水平，即10；總股本略微超市場均值的50，即4億股的標準。采取與樣本藍籌股II同樣的篩選方法，選出符合所有條件的股票21只，組成樣本藍籌股III.
三、樣本藍籌股的實證分析。樣本藍籌股的實證分析主要包括對各樣本藍籌股與整個市場的流動性、波動性及風險性的市場檢驗。我們以所篩選出的藍籌股為樣本，構(gòu)造藍籌股基本數(shù)據(jù)的時間序列，并通過定量分析手段探討藍籌股與我國股市之間的關系。實證結(jié)果表明，1998年整個市場的流動性平均為0.075，而三種標準的樣本藍籌股平均流動性分別為0.082、0.050.072，即：BL1MLBL3BL2.因此，整個市場的流動性強于標準II和標準III的樣本藍籌股的流動性，而比標準I的樣本藍籌股流動性要小。在1998年，樣本藍籌股流動性指標和市場流動性指標之間存在著正相關，兩者的變化態(tài)勢基本相同。
從理論上來說，藍籌股應該有較好的穩(wěn)定市場作用，藍籌股的波動性要比整個市場的波動性小很多。但從實證結(jié)果來看，標準I的樣本藍籌股波動性指標比市場的波動性指標波動幅度還要大。不過，標準II和標準III的樣本藍籌股在上海股市非急速波動的一段時期，其波動幅度要略小于整個市場的波動幅度，表現(xiàn)出一定的市場穩(wěn)定作用。
計量分析結(jié)果顯示，標準I、標準II和標準III的樣本藍籌股值分別為1.15、1.03和0.87，即>>。因此，三種標準的樣本藍籌股風險水平與市場風險的平均水平相差不大，標準I、II樣本藍籌股的風險水平略高于市場的平均風險水平，標準III的樣本藍籌股風險水平略低于市場的平均風險水平。這同時也表明，目前市場上樣本藍籌股還不能較好地規(guī)避風險。
四、中國證券市場藍籌股的培育。以上選取的樣本藍籌股市場表現(xiàn)不佳，這在較大程度上表明目前我國證券市場上還缺乏真正意義上的藍籌股，因此必須加快對藍籌股的培育。
結(jié)合我國證券市場發(fā)展的具體情況和藍籌股發(fā)展的各種環(huán)境，我們提出了以下的藍籌股培育措施：提高上市公司業(yè)績，培育公司的持續(xù)發(fā)展能力。業(yè)績是評價企業(yè)好壞與否的重要砝碼，也是作為藍籌股公司最基本的條件；改革和完善上市公司的經(jīng)營治理制度，完全按照現(xiàn)代企業(yè)制度來構(gòu)建和運作企業(yè)；大力發(fā)展主營業(yè)務，培育上市公司的綜合競爭力；積極穩(wěn)妥地推進上市公司的國有股減持計劃，通過適當降低國有股比例促使其投資主體的多元化，最終達到完善上市公司股本結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)之目的；我國各級政府和治理部門應積極推出各種切實可行的優(yōu)惠政策，并加強市場監(jiān)管力度，嚴厲打擊各種市場違規(guī)行為，盡快實施上市公司退市機制，把真正優(yōu)秀的企業(yè)留給證券市場，為我國藍籌股的培育和發(fā)展營造一個良好的市場環(huán)境；通過對投資者進行宣傳教育，倡導正確的投資理念，使投資者逐步改變炒題材、炒概念的投機習慣，樹立中長期的價值型投資理念和理性投資行為。
五、我國藍籌股指數(shù)類產(chǎn)品的初步設計。根據(jù)實際需要，我們對中國藍籌股指數(shù)、藍籌股指數(shù)期貨和藍籌股指數(shù)基金等品種進行了初步設計，其中中國藍籌股指數(shù)的設計是重點。
在藍籌股指數(shù)設計方面，我們采取類似于上證綜合指數(shù)的編制方法來編制南方證券的中國藍籌股指數(shù)，但為了準確反映藍籌股的變化趨勢，我們采用了藍籌股的流通市值和流通股本。我們將在每年年結(jié)束日止定期對市場所有的股票進行重新篩選，確定新的藍籌股樣本，并采取“除數(shù)修正法”來對相應的藍籌股指數(shù)進行修正。以前面所選取的藍籌股為樣本，以1998-1999年每周的樣本藍籌股交易數(shù)據(jù)為基礎，計算出期間藍籌股指數(shù)I、II、III的每周交易數(shù)據(jù)，得到相關的指數(shù)模擬運行結(jié)果。為選取合適的樣本藍籌股來構(gòu)造中國藍籌股指數(shù)，我們以藍籌股指數(shù)的長期收益率r和波動性β兩個參數(shù)作為指數(shù)選取的標準，并定義收益-波動比率k=r/β來反映藍籌股指數(shù)合理性，即通常該比率越大，則表明以該標準選取的樣本藍籌股指數(shù)越好。通過構(gòu)建模型，計算出各樣本藍籌股指數(shù)的r、β和k值，得到k>k>k的實證結(jié)果，表明樣本藍籌股指數(shù)III具有更好的收益-波動性。因此，標準III選取的樣本藍籌股最適合用于編制中國藍籌股指數(shù)。
1、相關法律的空白目前我國雖然已經(jīng)制定了一些私募股權投資基金的相關法律法規(guī),但無論是針對性還是法律效力,這些現(xiàn)行監(jiān)督管理規(guī)則都存在著很多不足。而且我國在一些法律問題上,比如說私募基金的法律性質(zhì)、合格投資人以及與相關方的法律關系等很大一塊區(qū)域處于真空狀態(tài)。如果沒有明確法律規(guī)范,我們往往難以清楚分辨實際操作時有沒有摻入“非法集資”、“集資詐騙"等違法犯罪活動,如果無法界定合法以及不合法的私募,投資者就難以對投資行為后果進行預測。一旦基金募集人在經(jīng)營過程中遇到困難,就很可能進行非法私募,這樣一來投資者不僅有很大可能承擔犯罪風險,而且既得利益也得不到到法律保障。這樣既威脅了經(jīng)濟發(fā)展的平穩(wěn)運行,又不利于我國私募股權投資基金的可持續(xù)發(fā)展。很多法規(guī)中,比如說《證券法》、《信托法》、《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》等,都涉及我國關于私募基金的監(jiān)管。按照時間順序來講,2003年,《外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定》就制定了對外商股權基金的相關規(guī)定。2006年,新《證券法》和《公司法》劃分了公募基金與私募基金人數(shù)的分界線,明確規(guī)定發(fā)起人為200人以上的股份有限公司才能作為公眾公司。2007年,修訂后的《中華人民共和國合伙企業(yè)法》規(guī)范了有限合伙股權基金的設立。2008年《信托公司私人股權投資信托業(yè)務操作指引》規(guī)范化、程序化募集資金的信托股權投資的行為。但是對于私募股權性質(zhì)的基金的批準設立、構(gòu)架的操作以及征稅這些方面,我國目前只有其他各部門的相關規(guī)定,而沒有配套的法律法規(guī)。沒有一套專門的私募股權基金監(jiān)管法,就不能保障基金在操作時是處于有法可依、有法必依的狀態(tài),就無法從法律層面來保護基金的合法利益。
2、監(jiān)管錯位,降低效率目前,無論是以創(chuàng)業(yè)投資形式存在的,還是大批量其它形式的私募股權投資基金,其設立和運作行為都是完全缺失管理,呈自由放縱的狀態(tài)。一些地方政府了引進從事私募股權投資基金的企業(yè),出臺各種優(yōu)惠政策,為了減少非法私募,還特意并規(guī)定由當?shù)氐陌l(fā)改委、稅務局和工商局等多部門共同監(jiān)管。殊不知正是因為各地多部門自行監(jiān)管,導致操作過程中多頭監(jiān)管、交叉監(jiān)管。不僅是出臺的政策有時候相互矛盾,還使得私募股權投資基金的監(jiān)管過程中常出現(xiàn)各部門搶權避責的現(xiàn)象。因為各監(jiān)管機構(gòu)之間未能就監(jiān)管范圍達成一致,造成要么出現(xiàn)過度監(jiān)管,要么卻監(jiān)管真空的尷尬情況,使得管理不易,效率降低。
3、監(jiān)管目標不明確部分學者認為,寬松的市場經(jīng)濟環(huán)境能保障融資便利,而融資是私募股權投資基金的核心功能,所以私募股權投資基金就不需要監(jiān)管。但事實上,國外尤其是歐美地區(qū)的私募股權投資基金,由于歷史比較長,實踐過程中暴露的問題也多得多,監(jiān)管制度反而比我國成熟以及嚴格。美國實行“法律約束下的企業(yè)自律監(jiān)管模式”。美國的政府監(jiān)管機構(gòu)注重對私募股權投資基金的投資者資格、基金管理人及豁免注冊登記等方面。美國證券交易委員會對于“私募發(fā)行”的界定非常嚴格,私募發(fā)行禁止在傳統(tǒng)媒體和多媒體的傳播形式,以及通過一般性召集而召開的研討會進行廣告。以英國為代表的“基金行業(yè)自律監(jiān)管模式”以行業(yè)自律監(jiān)管為中心,基金行業(yè)協(xié)會在私募基金監(jiān)管中的分量一直要大大超出英國政府。根據(jù)2000年《金融服務與市場法》成立的金融服務局,是英國金融行業(yè)的唯一監(jiān)管者,它通過監(jiān)管基金管理公司,再由基金管理公司分管募股權投資基金的垂直方式,間接達到對私募股權投資基金統(tǒng)一監(jiān)管的目的。日本是典型的的“政府嚴格監(jiān)管模式”。大藏省是日本金融行政主管機關,下設銀行局、國際銀行局和證券局,任何公司想成為管理公司都必須從大藏省獲得許可證。日本關于私募發(fā)行規(guī)定不能向合格的機構(gòu)投資者以外的社會公眾轉(zhuǎn)讓有價證券,以及嚴格規(guī)定私募發(fā)行的意義是:只有在勸誘對象不滿50人,且不用擔心向其他多數(shù)人轉(zhuǎn)讓的情況下才是私募發(fā)行。
二、如何加強我國私募股權投資基金監(jiān)管
1、明確監(jiān)管原則
1.1保護投資者利益。私募股權投資基金的運作中,投資者不參與管理,投資者對所擁有財產(chǎn)只有所有權只能分享財產(chǎn)的收益,而沒有使用權。相應的私募股權投資基金的管理者從事經(jīng)營管理,只享有工資,即管理費用。但這種所有權和使用權分離的運行方式更需要強有效的監(jiān)管力度,避免管理者對資金的不當使用,減少投資者損失,保證投資者利益。
1.2把握監(jiān)管尺度。由于我國私募股權投資基金歷史較短,仍處于摸索狀態(tài),因此在實際管理過程中存在不少過度監(jiān)管或者監(jiān)管真空的現(xiàn)象。各個監(jiān)管部門要盡量避免多頭監(jiān)管、交叉監(jiān)管,就監(jiān)管范圍達成統(tǒng)一,結(jié)合我國特殊的國情,制定符合市場化運行的監(jiān)管標準。
1.3三方協(xié)同作用。投資基金自治、行業(yè)自律和行政監(jiān)管三者的協(xié)同作用,通過三者互相制衡,實現(xiàn)三者對私募股權投資基金風險的有效控制。私募股權投資基金通過內(nèi)部控制機制、股權激勵機制,不僅可以提高私募股權投資基金的投資效率,還能約束投資者和管理者的行為。行業(yè)自律要求各投資基金遵守行業(yè)準則,約束行業(yè)機構(gòu)以及從業(yè)人員,促進整個行業(yè)的發(fā)展。政府監(jiān)管則是從宏觀的層面上,以制定法律法規(guī)來指導經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展,維護私募股權業(yè)的運行秩序。只有三方相互制衡,協(xié)同作用,才能夠?qū)崿F(xiàn)私募股權基金多層次、全方位的監(jiān)管,營造出對社會公眾眾利益有益的外部環(huán)境。
2、成立統(tǒng)一的私募基金自律組織由于私募股權投資基金具有向特定對象不公開募集資金的特性,政府和法律的監(jiān)管不能很好到位,這時,行業(yè)自律機構(gòu)的規(guī)范作用就十分突出了。自2007年起,我國相繼建立了一些地方性的自律組織,但由于織缺乏統(tǒng)一性和權威性,不能很好的整合行業(yè),實行有效管理。所以有必要組建一個統(tǒng)一的、定位明確和職能清晰的全國性協(xié)會,賦予它行業(yè)規(guī)制權。政府就可以通過私募股權投資基金協(xié)會對行業(yè)從業(yè)人員進行很好的聯(lián)系,調(diào)控私募股權投資行業(yè),有利于推動該行業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展。該協(xié)會一方面能監(jiān)督、檢查會員行為,另一方面還擁有維護屬下會員的合法權益,制止業(yè)內(nèi)不當競爭的作用。當行業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)了重大問題,該組織還肩負著組織從業(yè)機構(gòu)進行研究的工作,以及定期開展行業(yè)的國際交流,指導行業(yè)發(fā)展的重任。
3、培養(yǎng)私募股權基金的專業(yè)人才任何機構(gòu)的的良好運作都離不開專業(yè)知識豐富的管理者,私募股權基金尤其需要投資知識功底扎實的專業(yè)人才。目前,我國本土的私募股權投資基金行業(yè)專業(yè)人才缺失,大量私募股權基金機構(gòu)中都充斥著外聘人員。從當下看,出于投資者的信任角度,外籍人員占大部分的管理層不能對私募股權投資基金進行很好的內(nèi)部管理;而從長遠角度來看,沒有合格的屬于本土的管理人才,使得該行業(yè)的發(fā)展沒有自主造血能力,對外國的依賴較大,既觸動了國家對大批量資金流動敏感的神經(jīng),又不利于自主發(fā)展。因此,加大對基金管理人員的培養(yǎng)勢在必行。一方面,基金內(nèi)部通過優(yōu)勝劣汰的機制組,篩選高素質(zhì)人才,組建合格的專業(yè)化基金管理團隊。另一方面,在本行業(yè)中,逐步建立起職業(yè)經(jīng)理人市場,規(guī)范管理人才的錄取。
4、完善監(jiān)管法律體系目前,我國在私募基金的法律性質(zhì)、合格投資人、與相關方的法律關系等重大基本法律問題方面存在法律空白。為了打擊非法私募基金,有必須建立一套完整的監(jiān)管法律體系,這樣才能保護投資者利益,使私募基金平穩(wěn)發(fā)展。一方面,這套針對私募股權投資基金監(jiān)管的法律的制定要基于現(xiàn)有法律制度,減少實際運行時與現(xiàn)行法律的沖突。另一方面,對于私募股權基金的發(fā)起、運作、退出的一系列流程必須有完整的配套機制。我們要做的是,盡快推出股權投資基金管理辦法,只有一套完整的監(jiān)管法律體系才能讓行業(yè)參與者在經(jīng)濟活動中有法可依、有例可循。
三、結(jié)束語
